1. Introducción
La consciencia de género de las últimas décadas resalta la importancia de contar con representantes mujeres en los parlamentos. En consecuencia, países como el Perú han adoptado medidas como la cuota de género, acciones afirmativas que buscan reducir las desigualdades que impiden la participación política de las mujeres en igual medida que la de los hombres (Larserud y Tarphon 2007, 8). No obstante, estas medidas por sí solas no garantizan un incremento significativo del número de mujeres en los parlamentos, por lo que deben considerarse otros elementos del sistema electoral para entender la representación femenina.
El sistema electoral constituye el conjunto de reglas que convierten los votos en escaños (Nohlen 2015). Este puede favorecer o perjudicar la elección de mujeres según la configuración de dichas reglas. El elemento más resaltante del sistema electoral peruano es el voto preferencial, mecanismo que permite a la o el elector alterar el orden de las candidaturas en la lista de un partido al emitir su voto directo por uno o más postulantes de su preferencia e indicar el número que les representa (Campos Ramos 2015; Tuesta Soldevilla 2012 ).
Aunque el incremento de la representación femenina en el Congreso peruano se debe principalmente a la cuota de género, un número importante de candidatas mujeres consiguió un escaño en diferentes elecciones gracias también al voto preferencial (Campos Ramos 2015). A partir de ello, se generó una relación ambigua entre el voto preferencial y la elección de mujeres en el Perú.
En ese sentido, Schmidt (2020) demuestra que hasta 2016 la representación femenina en el Perú habría sido mayor si el sistema electoral no contemplara el voto preferencial, es decir, si la persona votante no pudiera alterar la disposición de las candidaturas en las listas partidarias. En particular, Schmidt sostiene que el voto preferencial no impactó de manera significativa en la elección de mujeres en el distrito electoral de Lima y residentes en el extranjero, pero sí redujo el número de mujeres electas en los demás distritos. Según el autor, ello obedece a las actitudes culturales y al contexto socioeconómico que aún desfavorecen la participación política de las mujeres fuera de la capital.).
Pese a lo revelador del trabajo de Schmidt (2020), dicho análisis resulta insuficiente para comprender los resultados de las elecciones al Congreso peruano de 2020. A primera vista, la conformación del Parlamento según género no varía de manera significativa respecto de los comicios anteriores: las mujeres representaron el 26.15 % del Congreso 2020-2021, mientras que en el Congreso 2016-2019 alcanzaron el 26.92 % (Valles Vasquez 2025). No obstante, la comparación de los resultados con y sin voto preferencial evidencia que en 2020 este mecanismo desempeñó un papel decisivo en la obtención de escaños por parte de más mujeres. Por ello, este artículo busca identificar los elementos que permitieron que el voto preferencial adquiera relevancia en la elección de un mayor número de mujeres al Congreso peruano en 2020.
2. Marco teórico: el voto preferencial y el sistema electoral
El voto preferencial es una modalidad de las listas cerradas no bloqueadas que brindan al elector la posibilidad de alterar el orden de las candidaturas propuesto por el partido (Nohlen 2015). En el caso peruano, el voto preferencial es doble1 y voluntario. Según Nohlen (2015), existen otros dos tipos de listas parlamentarias: (i) las listas abiertas, que permiten a la o el elector apartarse de los límites de las listas partidarias y elegir candidaturas de distintos partidos; y (ii) las listas cerradas y bloqueadas, en las que el electorado solo puede emitir su voto por una lista en bloque conforme al orden de candidaturas dispuesto por el partido.
No obstante, diversos estudios denominan de manera general a las distintas variaciones del voto preferencial como sistemas de lista abierta (Schmidt, 2020 ; Valdini 2013 ; Jones et al. 2012 ). En línea con ello, este artículo empleará el término “lista abierta” para referirse al sistema de lista cerrada no bloqueada, y “lista cerrada” para designar la lista cerrada bloqueada.
Entre los aspectos negativos, se considera que el voto preferencial afecta la disciplina interna de los partidos, complica el voto, favorece a las candidaturas con mayor exposición mediática y aumenta los costos de campaña (Ayala Abril y Mas Castillo 2017; Tuesta Soldevilla 2012; Zovatto y Aguilar 2013). En contraste, entre los aspectos a favor se sostiene que mejora la representación, pues la persona electora puede emitir su voto de manera directa por la candidatura de su preferencia (Zovatto y Aguilar 2013). Además, ofrece posibilidades reales de elección a las candidaturas ubicadas al final de las listas —con frecuencia mujeres—, aunque la posición dentro de la lista siempre conserva importancia (Ayala Abril y Mas Castillo 2017; Campos Ramos 2015; Tuesta Soldevilla 2012).
En el Perú, varias congresistas obtuvieron su escaño gracias a esta modalidad de voto; sin embargo, esto no resulta suficiente para afirmar que el voto preferencial incrementa la representación femenina (Campos Ramos 2015). En ese sentido, Valdini (2013) sostiene que, incluso en países donde el electorado muestra disposición a votar por mujeres, no existen evidencias de que el voto preferencial ejerza un efecto positivo en la representación femenina. En el mejor de los casos, dicho mecanismo tendría un efecto neutral en la elección de mujeres (Valdini 2013; Schmidt, 2020).
Por su parte, Schmidt (2020, 157) aplicó un análisis comparativo de los resultados de las elecciones al Congreso peruano desde 1978 con lista abierta y lista cerrada, a lo que el autor denomina comparaciones contrafácticas. A partir de ello determinó que, desde la primera aplicación de la cuota de género en el año 2000, las listas cerradas habrían permitido que más mujeres obtuvieran escaños, especialmente fuera de la capital, Lima. Este hallazgo confirma la teoría de que las cuotas de género aplicadas a listas cerradas generan un mayor número de mujeres electas al Parlamento (Franceschet et al. 2012; Larserud y Tarphon 2007; Matland 2005). No obstante, a partir de una investigación sobre la representación femenina en América Latina, Jones et al. (2012) concluyen que, si la cuota de género presenta deficiencias en su diseño, la diferencia entre el porcentaje de legisladoras electas mediante listas cerradas y abiertas carece de significación.
La cuota de género en el Perú es de tipo legislativo y obliga a los partidos a incluir un porcentaje mínimo de mujeres en sus listas de candidatos (Krook 2007, 367). En general, se considera que las cuotas de género producen mejores resultados en sistemas electorales de representación proporcional, con listas cerradas y distritos electorales de gran magnitud (Archenti y Tula 2007 ; Matland 2005; Larserud y Tarphon 2007).
En el Perú, la cuota de género se aplicó por primera vez en el año 2000 y equivalía al 25 %. Gracias a esta medida, el porcentaje de congresistas mujeres aumentó del 11 % en 1995 a casi 22 % en 2000 (Villanueva Flores 2004, 61), con uno de los mayores impactos en América Latina a pesar de aplicarse en un formato de lista abierta (Schmidt 2004a), que suele ser desfavorable para las mujeres. Posteriormente, y hasta las elecciones extraordinarias congresales de 2020, la cuota de género se incrementó al 30 %2 y careció de mandato de posición. Numerosos estudios destacan la importancia de este mandato para asegurar que las mujeres figuren en posiciones elegibles de las listas (Archenti y Tula 2007; Freidenberg y Lajas García 2015; Jones et al. 2012, Uchuypoma Soria y Freidenberg 2017; Jankowski y Marcinkiewicz 2017 ). De lo contrario, la cuota de género solo garantiza un incremento en el número de candidatas mujeres, pero no en el de mujeres electas ( Jones y Navia 1999; Górecki y Kukolowicz 2014).
En el caso peruano, el voto preferencial compensó en ocasiones la ausencia de mandato de posición, pues permitió que algunas candidatas ascendieran en las listas partidarias y resultaran electas. Algunos autores atribuyen este efecto al voto preferencial doble, que incentiva un uso del voto con equidad de género sin perjudicar a los candidatos hombres (Gray 2017; Schmidt 2004b). No obstante, Gallo et al. (2008) identifican que las candidatas ubicadas en los primeros lugares de las listas tienden a recibir más votos preferenciales. Asimismo, el voto preferencial no solo beneficia a las mujeres, sino que también permite que candidatos hombres asciendan en las listas, lo que reduce las posibilidades de elección de las candidatas mujeres.
Como se mencionó anteriormente, Schmidt (2020) sostiene que el voto preferencial perjudicó principalmente a las candidatas fuera del distrito electoral Lima y residentes en el extranjero, el único distrito grande del Perú. Sobre este caso, Archenti y Tula (2007) explican que este fue el único distrito en el que se alcanzó la cuota efectiva de mujeres electas en los comicios de 2001 y 2006. La cuota efectiva corresponde al número mínimo de mujeres que deben integrar las listas partidarias en un distrito electoral después de redondear el valor decimal resultante de aplicar la cuota de género (Archenti y Tula 2007, 198).
Respecto de los demás distritos, las autoras indican que, incluso en 2006 —cuando la representación femenina alcanzó 29 %, su nivel más alto hasta ese momento—, no se eligieron mujeres en nueve distritos pequeños (Archenti y Tula 2007, 199). De ello se desprende que el tamaño del distrito resulta un factor relevante para medir la efectividad de las cuotas de género.
Un elemento del sistema electoral con gran influencia en la representación política es el tamaño de la circunscripción o distrito electoral, entendido como el número de escaños asignados a cada distrito. Estos pueden ser de dos tipos: (i) uninominales, con un escaño por distrito; o (ii) plurinominales, con más de un escaño por distrito (Nohlen 2015, 23). En los distritos uninominales se aplica únicamente el principio de elección por mayoría (Archenti y Tula 2007). Por su parte, los plurinominales se dividen según sus efectos en el sistema electoral: (i) en distritos pequeños, de dos a cinco escaños; (ii) medianos, de seis a diez escaños; y (iii) grandes, de más de diez escaños (Nohlen 2015, 23-24). Diversas investigaciones afirman que un mayor tamaño del distrito produce un efecto proporcional más acentuado en el sistema electoral (Bunker y Navia 2010; Nohlen 2015; Tuesta Soldevilla 2002). En particular, Archenti y Tula (2007 , 189) sostienen que los efectos de la proporcionalidad se observan a partir de los seis escaños. Por ello, se suele esperar una mayor presencia de candidatas electas en distritos medianos y grandes.
El tamaño del distrito electoral mantiene una relación estrecha con la magnitud del partido, definida como el número de escaños que un partido obtiene dentro de un distrito electoral específico (Matland 2005, 101). Algunas personas autoras consideran que a medida que aumenta el número de escaños alcanzados por un partido en un distrito, también crece la proporción de mujeres que ocupan dichos escaños, pues ellas suelen ubicarse en posiciones inferiores en las listas partidarias (Larserud y Tarphon 2007; Matland 2005). Al respecto, Schmidt (2004a, 133) señala que, aunque la mayoría de la literatura acerca de la relación entre magnitud partidaria y elección de mujeres se centra en sistemas electorales de listas cerradas, puede preverse que un sistema de listas abiertas con magnitudes partidarias amplias también favorezca la elección de mujeres, ya que ellas, incluso con menos votos que los hombres, pueden ocupar los últimos escaños ganados por partidos con representaciones numerosas. En ese sentido, Jones et al. (2012, 351-354) concluyen que el impacto de la magnitud partidaria sobre el número de legisladoras sigue una tendencia positiva en combinación con listas abiertas y cuotas de género cuando la magnitud partidaria supera los cinco escaños, lo que ocurre en distritos medianos y grandes.
Además del distrito electoral, existen otros elementos del diseño electoral que influyen en las magnitudes partidarias, entre ellos la simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias (Jones et al. 2012). En los sistemas presidencialistas, los poderes Ejecutivo y Legislativo se eligen mediante procesos electorales independientes. Estas elecciones pueden celebrarse de forma simultánea en una misma fecha o de forma no simultánea en fechas distintas. Carey (1994 , 306-310) señala que la falta de simultaneidad entre elecciones parlamentarias y presidenciales desincentiva a los partidos para conformar coaliciones o alianzas, lo que puede fragmentar el sistema de partidos y aumentar la posibilidad de que ninguno obtenga mayoría. Como consecuencia, las magnitudes partidarias tienden a ser menores, lo que afecta a las candidatas mujeres, que tradicionalmente suelen ubicarse en posiciones más bajas en las listas. Esta fragmentación resulta aún más perniciosa para las candidatas en distritos pequeños —e incluso medianos— en los que enfrentan menores posibilidades de ser elegidas. La no simultaneidad de elecciones presidenciales y congresales adquiere particular relevancia para esta investigación, en tanto que las elecciones congresales extraordinarias de 2020 se celebraron de manera excepcional en fechas distintas a la elección presidencial, como consecuencia de la disolución constitucional del Congreso peruano el 30 de setiembre de 2019.
3. Metodología
En línea con el trabajo de Schmidt (2020), esta investigación parte de una comparación contrafáctica en la que se distribuyeron los escaños entre los partidos con un formato de lista cerrada, es decir, con respeto al orden de las candidaturas dispuesto por cada partido. Luego, los resultados con lista cerrada se compararon con los resultados reales obtenidos mediante el formato de lista abierta, con voto preferencial. Este procedimiento permitió identificar el impacto positivo del voto preferencial en la elección de mujeres en el Congreso 2020-2021.
A partir de lo anterior, este artículo presenta un análisis comparativo de las elecciones congresales de 2011, 2016 y 2020, con el fin de determinar qué elementos del sistema electoral permitieron que el voto preferencial impactara de manera positiva en la representación femenina en 2020. Se seleccionaron estas tres elecciones porque comparten el mismo diseño parlamentario: 130 escaños distribuidos en 26 distritos electorales. Asimismo, presentan el mismo diseño de cuota de género: 30 % sin mandato de posición. Los resultados de las elecciones y las listas partidarias se obtuvieron del portal web de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (Onpe). Las listas se consideraron tal como fueron inscritas por los partidos, sin incluir tachas, renuncias ni exclusiones posteriores.
Mediante esta metodología, se espera comprobar las siguientes hipótesis:
H1. En las elecciones congresales extraordinarias de 2020, las magnitudes partidarias fueron menores que en comicios anteriores, lo que permitió que la movilidad de las candidatas mujeres dentro de las listas partidarias, favorecida por el voto preferencial, resultara más visible y decisiva para los resultados electorales.
H2. Las magnitudes partidarias en las elecciones congresales extraordinarias de 2020 resultaron menores que en comicios anteriores porque la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias fragmentó la representación.
Como se expondrá más adelante, los hallazgos de este artículo llevaron a una ampliación de las hipótesis antes mencionadas. En ese sentido, se consideró relevante considerar el análisis de la posición de las mujeres en las listas partidarias para explicar los resultados de las elecciones congresales extraordinarias de 2020.
Por otro lado, a diferencia de lo abordado por Schmidt (2020), este estudio se centró exclusivamente en el análisis del diseño electoral para comprobar las hipótesis.
4. Voto preferencial
En las tres elecciones consideradas en este estudio, el Perú contó con un Congreso unicameral elegido mediante voto preferencial doble y opcional. El Gráfico 1 evidencia un importante porcentaje de legisladoras electas en diferentes comicios a través del voto preferencial. Se observa también una disminución significativa de dicho porcentaje en el periodo 2016-2019, seguida de un incremento en 2020-2021, cuando alcanzó su nivel más alto desde 2001. Es preciso señalar que el Gráfico 1 incluye únicamente a las mujeres que no habrían obtenido un escaño sin el voto preferencial, debido a que su posición en la lista excedía la magnitud del partido. Se incorporaron los porcentajes de las elecciones previas a 2011 para mostrar el impacto del voto preferencial.
Gráfico 1 Legisladoras electas por voto preferencial del total de legisladoras
Fuente: Elaboración propia con base en Campos Ramos (2015) y Onpe (2001; 2006; 2011; 2016; 2020)
Un análisis más exhaustivo mediante una comparación contrafáctica entre los resultados que se habrían obtenido con lista cerrada —sin voto preferencial— y los resultados reales con lista abierta —con voto preferencial— permite determinar qué tipo de lista benefició o habría beneficiado a un mayor número de mujeres. En ese sentido, la Tabla 1 muestra que solo en las elecciones congresales extraordinarias de 2020 el porcentaje de mujeres elegidas con lista abierta superó el de aquellas que habrían sido elegidas con lista cerrada. Este resultado indica que en 2020 el voto preferencial favoreció a las candidatas e incrementó la proporción de legisladoras en el Congreso.
Tabla 1 Análisis contrafáctico del porcentaje de mujeres electas Inclusión y selectorados en los partidos políticos
Fuente: Elaboración propia con base en Schmidt (2020) y Onpe (2020)
La segunda variable sobre democracia intrapartidaria se refiere a la inclusión en las reglas estatutarias (Von dem Berge et al. 2013; Guadarrama Cruz 2019). La ausencia de disposiciones democráticas en las normas de selección aumenta la probabilidad de que aparezcan conflictos internos, ya que desde adentro los grupos se oponen a dichas reglas y buscan modificarlas. Se trata de una variable continua, cuyos valores pueden ser tanto positivos como negativos, según el grado de apertura en las reglas.
Hasta las elecciones de 2020, la cuota de género se estableció en el 30 %3 y no contemplaba mandato de posición. La Tabla 2 demuestra que la mayoría de las listas de los partidos que entraron al Congreso en 2011, 2016 y 2020 estuvieron encabezadas por hombres. Sin embargo, al considerarse el número de mujeres ubicadas en la primera mitad de las listas, las cifras mejoran de manera considerable (ver Tabla 3).
Tabla 2 Listas encabezadas por mujeres
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
Tabla 3 Mujeres en primera mitad de listas
Fuente: Elaboración propia con base en Schmidt (2020) y Onpe (2020)
No obstante, las mujeres con mayores posibilidades de obtener un escaño en distritos electorales con magnitudes partidarias reducidas son aquellas ubicadas en el primer lugar de la lista, dado que los candidatos que la encabezan reciben más votos preferenciales (Gallo et al. 2008).
Hasta 2020, el Perú se encontraba dividido en 26 distritos electorales: uno por cada departamento, incluido Lima Metropolitana —que también representaba a las y los peruanos residentes en el extranjero—, uno por la Provincia Constitucional del Callao y uno por las provincias de Lima. En consecuencia, el territorio peruano quedaba distribuido como se muestra en la Tabla 4, en la que también se agrupan los distritos por tamaño según la clasificación de Nohlen (2015) y se presenta el número de legisladoras electas en cada distrito en 2011, 2016 y 2020.
Tabla 4 Tamaño de distritos electorales y número de legisladoras por distrito
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
En línea con la literatura, en las tres elecciones la mayoría de las mujeres resultó elegida por el distrito más grande: Lima y residentes en el extranjero (en adelante, Lima). Además, las candidatas electas por Lima y por los distritos medianos representan más de la mitad del total de mujeres en los tres periodos, aunque el aporte de los distritos medianos es limitado. En contraste, ninguna candidata fue elegida en el único distrito uninominal ni en cuatro distritos pequeños de dos escaños. En varios otros distritos pequeños, solo una o dos mujeres alcanzaron representación en el transcurso de las tres elecciones.
Aunque las magnitudes partidarias varían según el tamaño del distrito y los resultados electorales, siempre se espera una repartición más proporcional de los escaños en los distritos más grandes. En ese sentido, todos los partidos con representación en los congresos de 2011, 2016 y 2020 obtuvieron escaños en Lima, aunque con magnitudes partidarias diferentes, como se observa en la Tabla 5.
Por lo general, se elige a más mujeres en los partidos con mayores magnitudes (Larserud y Tarphon 2007; Matland 2005; Schmidt 2004a). Esto ocurre en 2011 y 2016, mas no en 2020. Sin embargo, en Lima fueron elegidas trece mujeres en 2020: una más que en 2016 y 2011. Es posible que ello se deba a que más partidos obtuvieron representación en el Congreso 2020- 2021 con magnitudes partidarias similares y, en consecuencia, con un número similar de legisladoras.
Por el contrario, en 2016, el partido más grande presenta un número considerablemente alto de mujeres. No obstante, el total de legisladoras en el distrito se ve afectado por el desempeño del segundo partido más grande, que cuenta con una sola legisladora. En cambio, la elección de 2011 presenta una relación más proporcional entre la magnitud del partido y el número de legisladoras.
Tabla 5 Tamaño de distritos electorales y número de legisladoras por distrito
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
En el Perú, las elecciones parlamentarias se celebran el mismo día que la primera vuelta de la elección presidencial. Sin embargo, esta situación cambió en 2020 como resultado de la disolución constitucional del Congreso. El 30 de setiembre de 2019, el entonces presidente Martín Vizcarra disolvió el Congreso de la República tras una segunda negativa de confianza al presidente del Consejo de Ministros durante el periodo de gobierno 2016-2021. De conformidad con la Constitución peruana,4 el presidente convocó elecciones parlamentarias para el 26 de enero de 2020 para elegir a nuevos legisladores que completaron el periodo parlamentario del Congreso disuelto. De este modo, por primera vez en el Perú, las elecciones presidenciales y parlamentarias no se dieron en simultáneo como consecuencia de una disolución constitucional del Congreso.
Tabla 6 Tamaño de distritos electorales y número de legisladoras por distrito
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
El cambio en el ciclo electoral generó una mayor dispersión del voto en comparación con elecciones anteriores. La Tabla 6 muestra que el porcentaje de votos válidos de las listas parlamentarias tiende a ser proporcional al de sus respectivas candidaturas presidenciales. Este fenómeno no se presenta en 2020 porque no se celebraron elecciones presidenciales y, en consecuencia, los porcentajes de votos de los partidos resultaron similares. Por ejemplo, el partido más votado y el menos votado se diferencian solo en cuatro puntos porcentuales. En contraste, la distancia entre los partidos en 2011 y 2016 es mucho más amplia. En 2011, la diferencia entre el partido más votado y el menos votado alcanza casi 18 puntos porcentuales, mientras que en 2016 asciende a 29 puntos porcentuales. Así, el Congreso 2020-2021 se conformó por un mayor número de partidos con una distribución de escaños relativamente equitativa, sin que ninguno obtuviera mayoría. Asimismo, el número de legisladoras por cada partido fue similar.
5. El efecto del voto preferencial en la elección de mujeres: análisis contrafáctico
En consonancia con la Tabla 1, la Tabla 7 presenta los resultados del análisis contrafáctico en formato numérico y considerando únicamente las elecciones objeto de este estudio. Se advierte que la diferencia entre el resultado contrafáctico y el resultado real en 2016 no es significativa, pues solo una candidata más habría ganado un escaño con lista cerrada. Por el contrario, los resultados de 2011 y 2020 habrían variado de manera considerable, aunque en direcciones opuestas: en 2011, seis mujeres más habrían sido elegidas con lista cerrada, mientras que en 2020 siete mujeres no habrían logrado un escaño sin el voto preferencial.
Tabla 7 Incongruencia electoral, institucionalización y conflicto intrapartidario a nivel local en México
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
Si estos resultados se dividen entre Lima y el resto de distritos (ver Tabla 8), se revela que el voto preferencial siempre fue favorable a la elección de más legisladoras en Lima, aunque su impacto fue prácticamente neutro en 2016 y 2020. En cambio, en los demás distritos, el voto preferencial solo benefició la elección de más mujeres en 2020. En 2011 y 2016, la lista cerrada habría permitido la elección de un mayor número de legisladoras en los distritos medianos y pequeños.
Tabla 8 Análisis contrafáctico numérico de elección de mujeres Lima vs. demás distritos
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
Schmidt (2020) explica que, históricamente, el voto preferencial ha tenido un efecto ambiguo en el distrito de Lima. Por esta razón, cualquier resultado contrafáctico positivo o negativo para este distrito habría estado dentro de lo esperado. En los demás distritos, Schmidt (2020) observa que, en todas las elecciones celebradas entre 2001 y 2016, el voto preferencial impactó de manera negativa en el número de mujeres electas. Por ello, el resultado contrafáctico de las elecciones de 2020 plantea la interrogante sobre qué cambió en los distritos medianos y pequeños para que el voto preferencial favoreciera a más mujeres.
Debido al elevado número de escaños, la mayor cantidad de candidaturas beneficiadas por el voto preferencial se concentra en Lima. No obstante, este mecanismo favorece a las candidaturas sin distinción de género, por lo que sus efectos no siempre resultan favorables para las mujeres. En este sentido, las tablas 9 y 10 muestran los diferentes movimientos que el voto preferencial puede generar al interior de una lista parlamentaria. Los movimientos 1 y 2 no afectan el número de mujeres electas. El movimiento 4 es el más pernicioso para las candidatas, pues sustituye a una mujer por un hombre en la obtención del escaño. En cambio, el movimiento 3 representa el más favorable para una mayor representación femenina.
Tabla 9 Movimientos en listas por voto preferencial en Lima
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
La Tabla 9 evidencia que en Lima el voto preferencial favorece principalmente a candidatos hombres en detrimento de otros hombres. En cada año, solo un hombre logró obtener el escaño de una mujer. Por otro lado, aunque un número significativo de mujeres mejoró su posición y resultó electa, casi la mitad accedió al Congreso reemplazando a otra mujer, por lo que la representación femenina no incrementó. Los desplazamientos en las listas de 2016 y 2020 presentan una configuración casi idéntica. En conjunto, las cifras del voto preferencial en Lima mantienen una tendencia similar en las tres elecciones.
Tabla 10 Movimientos en listas por voto preferencial en Lima
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
En contraste, en la Tabla 10 se observa que los resultados en los demás distritos electorales son más variados. En 2016, solo trece candidatos se beneficiaron del voto preferencial, es decir, menos de la mitad que en los otros comicios. Además, aunque a primera vista el número de beneficiados en 2011 y 2020 parece similar, el desglose de los movimientos revela diferencias significativas. En primer lugar, el número de mujeres que obtuvieron escaños en reemplazo de candidatos hombres en 2020 triplica el de 2011 y cuadruplica el de 2016. En segundo lugar, el número de hombres que sustituyeron a candidatas mujeres en 2011 más que duplica el registrado en 2016 y 2020, incluso llegando a menoscabar el importante número de mujeres que ganaron escaños en Lima mediante el voto preferencial.
De este modo, es evidente que el efecto del voto preferencial en los distritos electorales medianos y pequeños constituye el principal factor que determina el número total de mujeres que finalmente accede al Congreso.
6. Magnitudes partidarias más pequeñas en 2020
La consecuencia directa del cambio en el ciclo electoral en 2020, tras la disolución constitucional del Congreso, fue la fragmentación de su composición. Por lo general, se considera que la fragmentación puede favorecer una representación más proporcional (Bunker y Navia 2010; Espí Hernández 2017); sin embargo, la proporcionalidad también depende del tamaño de los distritos electorales. En este sentido, Archenti y Tula (2007) sostienen que los efectos de la proporcionalidad solo son visibles a partir de seis escaños, es decir, en distritos medianos y grandes. Dado que la mayoría de distritos electorales en el Perú son pequeños, no puede esperarse una representación proporcional de los partidos.
Las elecciones de 2016 constituyen un ejemplo de la desproporción que pueden generar los distritos pequeños, e incluso los medianos. Ese año, el partido Fuerza Popular ganó el 56 % de los escaños del Congreso peruano con solo el 36 % de los votos válidos. En dichos comicios, Fuerza Popular obtuvo el total de escaños en cuatro de los ocho distritos electorales de dos escaños y ganó uno en cada uno de los cuatro distritos restantes. En consecuencia, Fuerza Popular alcanzó doce escaños de un total de dieciséis.
Por otro lado, el Perú solo cuenta con cuatro distritos medianos: dos con seis escaños y dos con siete escaños. Aunque en estos distritos puede alcanzarse una representación más proporcional, las magnitudes partidarias siguen siendo reducidas, pues el número de escaños todavía es limitado. Debido a su tamaño, Lima constituye el único distrito cuyas magnitudes partidarias reflejan de forma más proporcional la votación obtenida por cada partido.
Cabe anotar que Fuerza Popular concentró una alta cantidad de escaños en 2016, lo que limitó la magnitud del resto de partidos en la mayoría de los distritos. Un fenómeno similar ocurrió en 2011, aunque en menor medida. El partido con mayor votación, Gana Perú, obtuvo al menos un escaño en casi todos los distritos electorales (Valles Vasquez 2025). No obstante, salvo en los distritos de Cusco y Tacna, su magnitud partidaria no fue sustantivamente superior a la de los demás partidos.
Por el contrario, en 2020 las magnitudes partidarias en los distritos medianos y pequeños fueron extremadamente reducidas, con solo uno o dos escaños por partido. La única excepción fue Fuerza Popular, que obtuvo tres escaños en el distrito de Piura (Valles Vasquez 2025). Los partidos alcanzaron magnitudes ligeramente más grandes en Lima, pero estas resultaron significativamente más pequeñas que en comicios anteriores debido al elevado número de partidos con representación.
En relación con la elección de mujeres, Jones et al. (2012) encontraron que, con listas abiertas, se elige a más legisladoras cuando los partidos alcanzan magnitudes de cinco escaños o más. En el Perú, solo Lima ofrece posibilidades reales para que los partidos alcancen esta magnitud. En este sentido, la Tabla 5 evidencia que algunos partidos obtuvieron cinco o más escaños en Lima, lo que permitió a más mujeres, principalmente de los partidos con magnitudes más grandes, resultar electas por este distrito. No obstante, independientemente de la magnitud partidaria, en 2020 la mayoría de los partidos solo logró escaños para dos legisladoras mujeres cada uno, mientras que las bancadas más pequeñas no tuvieron ninguna —como Unión por el Perú (UPP) y Somos Perú— o contaron únicamente con una —como Alianza para el Progreso (APP)— (Valles Vasquez 2025).
De forma excepcional, un partido con una votación muy alta puede alcanzar una magnitud de cinco escaños en los distritos medianos o en los distritos pequeños de cinco escaños. Este escenario se presentó apenas en dos ocasiones durante las tres elecciones analizadas. En 2011, Gana Perú obtuvo los cinco escaños del distrito de Cusco, mientras que en 2016 Fuerza Popular ganó cinco de los siete escaños del distrito de Piura (Valles Vasquez 2025). En ambos casos, se registró el mayor número de mujeres electas por dichos distritos en comparación con los demás comicios. En el resto de distritos, entre cero y dos mujeres resultaron elegidas a lo largo de las tres elecciones, con la excepción de Áncash en 2016, donde tres de los cinco escaños fueron ocupados por mujeres, dos de ellas pertenecientes a Fuerza Popular (Valles Vasquez 2025).
El caso de Áncash en 2016 ejemplifica los diferentes movimientos que pueden ocurrir al interior de las listas partidarias. Fuerza Popular ganó tres de los cinco escaños, Frente Amplio uno y APP uno. Dos escaños de Fuerza Popular fueron ocupados por mujeres; el único escaño del Frente Amplio también correspondió a una mujer, mientras que el de APP fue ocupado por un hombre (Valles Vasquez 2025). No obstante, con lista cerrada, dicho escaño habría sido asignado a una candidata. Por otra parte, pese a que la distribución de escaños de Fuerza Popular no varió entre la lista abierta y la lista cerrada, sí se alteró el orden de las candidaturas. Las dos mujeres electas por Fuerza Popular ocuparon los primeros lugares de la lista, mientras que la tercera posición correspondió a un hombre. Este candidato obtuvo el mayor número de votos preferenciales, pero ello no afectó a la candidata en los puestos uno y dos, ya que la magnitud partidaria de Fuerza Popular les permitió conservar sus escaños pese a recibir menos votos que él. En consecuencia, el efecto del voto preferencial dejó de ser visible debido a la magnitud del partido. En contraste, en APP, el candidato hombre ubicado en el número dos superó en votos preferenciales a la candidata del número uno, quien no logró un escaño porque el partido obtuvo solo uno en el distrito de Áncash.
De este modo, se prevé que los efectos del voto preferencial —tanto en contra como en favor de las mujeres— se invisibilicen total o parcialmente en los partidos con las magnitudes más grandes, incluso en los distritos con pocos escaños.
7. Voto preferencial invisibilizado por magnitud partidaria
Debido a su alto número de escaños, Lima es el distrito en el que se perciben con mayor claridad los efectos del voto preferencial y donde se observa la mayor movilidad al interior de las listas partidarias. En las tres elecciones, solo dos listas entraron al Congreso en el orden dispuesto por el partido: Frente Amplio en 2016, con apenas tres escaños, y APP en 2020, con dos escaños. En los demás casos, el voto preferencial alteró de alguna manera el orden de las listas, pero la magnitud partidaria sirvió para invisibilizar parcialmente sus efectos en la mayoría de listas.
El caso del Partido Morado en 2020 ejemplifica lo mencionado anteriormente. En Lima, este partido ganó seis escaños, ocupados por las y los siguientes candidatos (número que los representa): (6) Alberto de Belaunde, (7) Gino Costa, (1) Francisco Sagasti, (20) Daniel Olivares, (5) Zenaida Solís y (2) Carolina Lizárraga. Con una lista cerrada, los candidatos con los números siete y veinte no habrían ingresado al Congreso (Valles Vasquez 2025); por tanto, fueron los directamente beneficiados por el voto preferencial. En cambio, los candidatos con los números tres y cuatro resultaron directamente afectados por dicho mecanismo. Asimismo, se advierte que las únicas dos mujeres que accedieron al Congreso lo hicieron en los últimos escaños ganados por el partido en el distrito. Por ejemplo, aunque postuló con el número dos, la congresista Lizárraga solo logró ganar el último escaño de su partido. Fue superada en votos preferenciales por candidaturas en posiciones más bajas —principalmente hombres—, pero logró ingresar al Congreso gracias a la magnitud de su partido en el distrito. Si esta hubiera sido más pequeña, la congresista Lizárraga, pese a su buena posición en la lista, habría sido afectada directamente por el voto preferencial. Este tipo de casos —en los que las mujeres retroceden posiciones en la lista, pero finalmente resultan electas— se repite con otras seis candidatas en Lima a lo largo de las tres elecciones.
Asimismo, se identifican siete casos de legisladoras que ascendieron posiciones en las listas partidarias; sin embargo, este efecto favorable del voto preferencial no resulta visible debido a las magnitudes partidarias. Por ejemplo, el partido Frepap ganó cinco escaños en 2020 en el siguiente orden: (3) Wilmer Cayllahua, (4) María Retamozo, (7) Isaías Pineda, (10) Richard Rubio y (6) María Teresa Céspedes. La candidata con el número cuatro logró avanzar posiciones y fue elegida en segundo lugar (Valles Vasquez 2025). Gracias a la magnitud de su partido, Retamozo también habría ingresado al Congreso con lista cerrada; por tanto, el efecto positivo del voto preferencial (VP) no es evidente. Por el contrario, si Frepap hubiera obtenido solo dos o tres escaños en Lima, la Congresista Retamozo habría sido considerada una beneficiaria directa del voto preferencial.
Tabla 11 Congresistas electos por voto preferencial por distrito
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
Por otro lado, la Tabla 11 muestra que ningún congresista resultó electo por voto preferencial en trece distritos pequeños y uno mediano en 2016. Esto se debió principalmente a la magnitud alcanzada por Fuerza Popular en dichos distritos, que osciló entre el 50 % y el 100 % de los escaños. No obstante, esto no significa que el voto preferencial no produjera movilidad dentro de las listas del partido. Por ejemplo, en Amazonas, Ucayali y Tumbes —tres de los distritos donde Fuerza Popular ganó el total de escaños—, los candidatos con el número dos superaron en votos a los candidatos con el número uno; sin embargo, la magnitud partidaria permitió que tanto el candidato afectado como el beneficiado por el voto preferencial obtuvieran escaños.
A partir de esto, puede afirmarse que, mientras más grandes sean las magnitudes partidarias —en proporción al tamaño del distrito—, más probable resulta que se invisibilice el efecto del voto preferencial. En algunos casos, la magnitud del partido puede favorecer a una mujer que retrocedió posiciones en la lista, como ocurrió con las candidatas de Fuerza Popular en los distritos de Áncash, Huánuco y San Martín en 2016. Lo mismo se observa en otras tres candidatas en 2011. No obstante, esta situación no se repite en las elecciones extraordinarias de 2020, en las que ninguna mujer que retrocedió posiciones en distritos medianos y pequeños resultó electa. La principal razón es que las magnitudes partidarias en dichos distritos en 2020 fueron considerablemente menores que en 2016 y 2011.
Tabla 12 Magnitudes partidarias en distritos pequeños y medianos
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
En 2020 se registraron 73 casos de magnitudes partidarias de un solo escaño en los distritos pequeños y medianos (Tabla 12), es decir, solo un congresista fue elegido por partido. Esta cifra es significativamente más alta que las de 2016 y 2011. Además, la magnitud más alta alcanzada en estos distritos en 2020 correspondió a un único caso de tres escaños. Las limitadas magnitudes partidarias en 2020 hicieron que los efectos del voto preferencial fueran mucho más contundentes que en elecciones anteriores. Es decir, el movimiento de una candidata en la lista —ya sea que avanzara o retrocediera posiciones— se volvió más perceptible y permitió identificarla como beneficiaria o afectada directa del voto preferencial. En este sentido, con excepción de la lista de UPP en Puno, todas las mujeres que ascendieron posiciones y resultaron electas en 2020 fueron beneficiarias directas del voto preferencial.
8. Mujeres electas por voto preferencial
En relación con el subtítulo anterior, la Tabla 13 muestra el número de mujeres beneficiadas de manera directa por el voto preferencial en cada distrito.
Tabla 13 Magnitudes partidarias en distritos pequeños y medianos
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
En distritos medianos y pequeños, se observa que solo una mujer suele ser elegida por voto preferencial. El caso de Cajamarca en 2020 es una excepción, en tanto dos mujeres fueron elegidas por este mecanismo. Asimismo, se advierte que, frente a comicios anteriores, en 2020 se eligieron más mujeres mediante el voto preferencial en estos distritos. En seis de ellos, las mujeres beneficiadas de manera directa por el voto preferencial representaron el total de legisladoras del distrito. En los demás casos, las mujeres electas preferencialmente representaron la mitad de las legisladoras del distrito. De este modo, las magnitudes partidarias extremadamente pequeñas en distritos medianos y pequeños en 2020 hacen más visibles los efectos del voto preferencial. No obstante, este factor por sí solo no justifica que un mayor número de candidatas resultaran electas gracias a dicho mecanismo.
9. Posición de mujeres en la lista y voto preferencial
Como se mencionó anteriormente, la posición dentro de las listas constituye un factor determinante para que una candidatura obtenga más votos preferenciales (Tuesta Soldevilla 2012). Por esa razón, se consideró importante revisar los números de lista con los que postularon las y los congresistas electos en los distritos medianos y pequeños (Tabla 14). Como era previsible, los candidatos con el primer número de la lista obtuvieron la mayoría de los 94 escaños asignados a estos distritos. Solo en 2020, más de la mitad de los escaños en distritos medianos y pequeños fueron ocupados por candidatos que encabezaron las listas. Esto se explica porque, al existir magnitudes partidarias más pequeñas, un mayor número de partidos logra representación en un distrito en particular y, en consecuencia, los números 1 de más partidos tienen la oportunidad de ganar un escaño, siempre que no sean superados en votos preferenciales por otros candidatos de su misma lista.
Tabla 14 Números de lista de candidaturas electas en distritos medianos y pequeños
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
El distrito de Junín ejemplifica lo señalado en el párrafo anterior. En 2020, cinco partidos lograron representación en este distrito, que cuenta con apenas cinco escaños. Cuatro de ellos fueron ocupados por candidatos con el número 1 de sus partidos. En contraste, en las elecciones 2011 y 2016, solo tres partidos alcanzaron representación en Junín. En 2011, los números 1 de estos tres partidos resultaron electos, mientras que en 2016 solo el candidato con el primer número de un partido logró ser elegido.
Por otro lado, el número de mujeres que encabezaron lista y fueron elegidas en 2020 constituye el menor de las tres elecciones, mientras que en 2016 se eligió a un mayor número de candidatas con el primer número. Este resultado se relaciona con lo indicado en la Tabla 2, según la cual más mujeres postularon con el primer número de la lista en 2016. En cambio, se esperaba que en 2020 menos candidatos con números más bajos en la lista resultaran electos debido a las magnitudes partidarias extremadamente pequeñas. Sin embargo, la Tabla 14 revela que un número considerablemente mayor de mujeres con el segundo número de la lista resultó electo.
Al desglosar los números de lista de las mujeres electas por voto preferencial en los distritos medianos y pequeños (Tabla 15), se advierte que en 2020 la mayoría postuló con el número 2. Por el contrario, en 2011 y 2016 ninguna mujer fue elegida preferencialmente con esa posición en la lista. Este resultado se relaciona con las magnitudes partidarias de 2020 que, al ser más pequeñas, hicieron más visible la movilidad ascendente de las candidatas con el número dos en comparación con otros comicios. Estos datos refuerzan la idea de que las posiciones en las listas parlamentarias tienen relevancia incluso en sistemas de listas abiertas (Ayala Abril y Mas Castillo 2016; Jankowski y Marcinkiewicz 2017; Tuesta Soldevilla 2012). En ese sentido, aunque el número de candidatos con la segunda posición que resultaron electos fue similar en los tres comicios, el factor determinante en las elecciones de 2020 fue que más mujeres postularon con dicho número.
Tabla 15 Número de lista de mujeres electas por voto preferencial en distritos medianos y pequeños
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
Al revisar el universo de candidatos (Tabla 16), se observa que casi el 45 % de quienes postularon con el número dos en 2020 fueron mujeres, cifra considerablemente superior a la de 2011 y 2016. Conviene destacar que la posición número dos dentro de una lista partidaria reviste especial importancia en distritos pequeños, en los que postulan entre tres y cinco candidatos.
Tabla 16 Mujeres con número 2 en listas partidarias
Fuente: Elaboración propia con base en Onpe (2011; 2016; 2020)
10. Hallazgos
Este artículo demuestra que en un sistema de lista abierta las magnitudes partidarias grandes pueden invisibilizar parcial o totalmente el efecto positivo o negativo del voto preferencial sobre las candidatas mujeres, como ocurrió en las elecciones de 2016. La posibilidad de invisibilizar los efectos del voto preferencial resulta más recurrente en Lima, donde un mayor número de partidos puede alcanzar magnitudes grandes debido a la cantidad de escaños disponibles. Aun así, Lima concentra la mayor cantidad de congresistas electos por voto preferencial en comparación con el resto de distritos. No obstante, se comprobó que los efectos del voto preferencial varían de manera significativa entre elecciones, principalmente a causa de ocurrencias en los distritos medianos y pequeños.
Por otro lado, se comprobó que un cambio en el diseño electoral de 2020 —la no simultaneidad de las elecciones presidenciales y congresales— redujo de manera significativa el tamaño de las magnitudes partidarias. A su vez, las magnitudes reducidas de todos los partidos en los distritos medianos y pequeños hicieron más evidentes los efectos del voto preferencial. Asimismo, se observó que en estos distritos una cantidad similar de congresistas fue electa por voto preferencial en 2011 y 2020. No obstante, el número de mujeres electas preferencialmente en distritos medianos y pequeños en 2020 fue sustancialmente mayor que en 2011, trece frente a cinco, respectivamente. La magnitud partidaria no fue suficiente para explicar esta diferencia, por lo que se consideró la variable correspondiente a la posición de las mujeres en la lista partidaria. De esta manera, se determinó que, aunque un porcentaje similar de mujeres encabezó las listas partidarias en ambas elecciones, en 2020 más candidatas ocuparon el segundo lugar de la lista. Específicamente, el 44.40 % de las candidatas mujeres de 2020 postuló con el número dos, mientras que solo el 32.30 % lo hizo en 2011.
La posición de un mayor número de mujeres en el segundo lugar de la lista constituyó el factor determinante que, en combinación con las magnitudes pequeñas, permitió que el voto preferencial ejerciera un impacto positivo en la elección de mujeres en el Congreso 2020-2021.
11. Conclusiones
Este artículo reafirma la idea de que la posición de las candidatas dentro de las listas partidarias es importante, incluso en sistemas de listas abiertas. Asimismo, confirma que el tamaño reducido de las magnitudes partidarias, como consecuencia de la no simultaneidad de elecciones presidenciales y congresales, hizo más visibles los efectos del voto preferencial en 2020. No obstante, el estudio no sostiene que el voto preferencial incrementa la representación femenina; por el contrario, resalta que esta modalidad de voto actuó de manera excepcional a favor de las mujeres solo en las elecciones de 2020, bajo circunstancias muy particulares que difícilmente volverán a presentarse en el Perú.
Se reitera que, a diferencia de lo estudiado por Schmidt (2020), esta investigación no abordó factores culturales para explicar los efectos diferenciados del voto preferencial en Lima respecto del resto de distritos. Por el contrario, se optó por un análisis del diseño electoral. Un estudio sobre las razones detrás de la decisión de los partidos de posicionar a más mujeres en el número 2 de las listas en las elecciones congresales extraordinarias de 2020 sería una ampliación valiosa de este trabajo.
Cabe anotar que el diseño electoral peruano cambiará de manera radical con el retorno de la bicameralidad en 2026. Asimismo, se ha reinstaurado el voto preferencial —aunque con un formato distinto—, cuya eliminación estaba programada para ese año. Con base en este artículo, puede afirmarse que la decisión de mantener el voto preferencial afectará la paridad y la alternancia de género que empezarán a regir también desde 2026.
Conflictos de interés:
La autora declara no tener algún conflicto de interés.
Contribuciones de las personas autoras:
Brissa Elizabeth Valles Vasquez: conceptualización, investigación, diseño de metodología, redacción (borrador original), redacción (revisión y edición).
Autor para correspondencia:
Brissa Elizabeth Valles Vasquez
Notas:
1 A partir de las elecciones generales 2026, el formato del voto preferencial en el Perú ha variado.
2 Perú. Ley n. ° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, título V, capítulo 4, artículo 116. 1 de octubre de 1997.
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3 Perú. Ley n. ° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, título V, capítulo 4, artículo 116.
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