1. Introducción

2. Antecedentes

Las CPR constituyen un mecanismo de democracia directa cuya finalidad es otorgar a la ciudadanía la facultad de decidir sobre la continuidad de sus autoridades electas (Lissidini 2007). Como tal se consideran un instrumento de control ciudadano (Eberhardt 2013). Los mecanismos de democracia directa vigentes en el Perú se regulan mediante la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ldpcc).³

Respecto a la CPR, la Ldpcc estipula que es el derecho de la ciudadanía para destituir de sus cargos a (1) alcaldes y regidores municipales; (2) presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales; y (3) jueces de paz elegidos por voto popular. Este proceso comprende tres etapas generales:⁴

1) Petición: la ciudadanía solicita la revocatoria de sus autoridades mediante la recolección de firmas. La iniciativa se acepta cuando reúne al menos el 25 % de las firmas del padrón electoral de la circunscripción. Los fundamentos de la consulta deben hacerse públicos por las y los promotores.

2) Votación: solo cuando se haya cumplido el paso previo, se convocará a elecciones y la ciudadanía decide mediante voto universal la continuidad de sus autoridades. Se requiere la mitad más uno de los votos para destituir a la autoridad correspondiente. Para que el proceso sea válido debe acudir a las urnas al menos el 50 % de las y los electores hábiles.

3) Resultados: las autoridades revocadas son reemplazadas por su accesitario. ⁵ Los promotores de la revocatoria están obligados a rendir cuentas sobre la campaña correspondiente.

Asimismo, en 2015⁶ se reformaron varias reglas sobre su uso, que han afectado los tres últimos procesos: 2017, 2021 y 2025. En primer lugar, las consultas solo pueden efectuarse el tercer año de mandato, mientras que la normativa anterior permitía hacerlo en el segundo o el tercero. Esta modificación implica que, en caso de revocarse autoridades, quienes las reemplacen ejercerán prácticamente solo el último año de gestión. En segundo lugar, antes de la reforma, si se revocaba más de un tercio del Concejo Municipal o del Consejo Regional, se convocaban nuevas elecciones en la circunscripción respectiva. Estudios previos argumentan que esa disposición funcionaba como un “incentivo perverso” para que las y los contendores políticos buscaran revancha electoral (Tuesta Soldevilla 2014; Welp 2013; Wiener Bravo 2004; 2009). Aunque la reforma logró desincentivar dichas dinámicas, en la práctica la CPR castiga únicamente a individuos y no a organizaciones políticas, pues las y los reemplazantes pertenecen a la misma agrupación política castigada. En tercer lugar, las autoridades revocadas no pueden postular a ningún cargo dentro de la entidad de la que fueron destituidas ni ejercer funciones públicas hasta la culminación del periodo municipal. Finalmente, tanto las y los promotores como las autoridades sometidas a revocatoria están obligadas a rendir cuentas sobre sus ingresos y egresos.

3. Resultados

En esta sección se analizan los cambios más importantes ocurridos en las CPR desde las últimas reformas normativas. El enfoque se centra en las consultas de revocatoria para los puestos de alcaldía y regiduría municipales, por ser las más frecuentes en el Perú. Para dicho fin, el análisis se divide en tres partes: (1) solicitud, (2) aprobación de la CPR y (3) resultados.

La primera fase corresponde a la compra de kits electorales para solicitar la revocatoria. Esta fase es fundamental porque brinda una imagen precisa de la cantidad de circunscripciones en las que se busca activar el mecanismo. El Gráfico 1 muestra que las solicitudes no han variado de forma sustancial tras el cambio normativo.

Aunque durante los periodos municipales 2007-2010 y 2011-2014 las solicitudes de revocatoria fueron considerablemente más altas, con más de 800 distritos involucrados, en general se suelen solicitar kits de revocatoria en alrededor de 500 distritos antes y después del cambio normativo (Alva-Mendoza 2025).

A continuación, se analizan los correlatos de las condiciones económicas y políticas de los distritos para estimar las asociaciones con las solicitudes de revocatoria. La variable dependiente es dicotómica y adopta el valor de 1 cuando se solicitó la revocatoria en un distrito y 0 en caso contrario. Las variables independientes son las siguientes: (i) el porcentaje de ejecución presupuestal en proyectos municipales durante el primer año de gestión (Gasto);⁷ (ii) el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) destinado a proyectos en el mismo periodo (Ingreso),⁸ que funciona como indicador de la riqueza municipal; y (iii) un indicador de competitividad política definido por la diferencia porcentual de votos entre el primer y el segundo lugar en la elección municipal (Competitividad).⁹ Valores más altos en este último indicador reflejan una mayor brecha de apoyo electoral y, por tanto, una o un alcalde con menos competidores fuertes. Todas las variables se normalizan con media 0 para permitir la comparación de su efecto y determinar cuál tiene mayor poder explicativo.

Como se observa en la Tabla 1, las dinámicas de solicitud de revocatorias antes y después de la reforma electoral de 2015 presentan ligeras diferencias. En el periodo “prerreforma”, las probabilidades de solicitar la CPR fueron más altas en distritos con mayores ingresos y con niveles más elevados de competitividad política. En consonancia con el argumento de los “incentivos perversos”, en los municipios más ricos y con competencia política fuerte existía una mayor probabilidad de adquisición de kits de revocatoria.

Tabla 1 Regresiones logísticas binarias de la venta de kits de revocatoria a nivel distrital

Fuente: Elaboración propia

En el periodo “posreforma”, el escenario ha cambiado ligeramente. Si bien las CPR continúan solicitándose en distritos con competidores fuertes y más ricos, la gestión municipal ha adquirido relevancia. Es decir, en los municipios en que las y los alcaldes presentan menor ejecución presupuestal en proyectos, las probabilidades de solicitud se incrementan, aunque su influencia resulta más débil en comparación con las demás variables. En otras palabras, después de la reforma, el mecanismo de revocatoria parece haber asumido un rol de penalización frente a gestiones municipales deficientes, aunque la presencia de competencia fuerte aún es necesaria.¹⁰ Estudios cualitativos recientes han demostrado que la competencia política después de la reforma aún es un factor importante para la solicitud de revocatorias, pero que también está acompañada de insatisfacción social (Ponte Torrel et al. 2025a).

La segunda parte del análisis de resultados se centra en los correlatos de los municipios en que se logró activar la CPR. Sin lugar a dudas, la capacidad de activar revocatorias después del cambio normativo se ha visto notablemente limitada. En las consultas de 2017 (periodo municipal 2015-2018) se activó el proceso en 27 distritos; en la de 2021 (periodo municipal 2019-2022), en trece; y en la más reciente de 2025, únicamente en cuatro distritos.

Al igual que la fase previa, se analizan los correlatos considerando como variable dependiente la aprobación de la CPR. Esta variable adopta el valor de 1 cuando la solicitud de CPR logró reunir las firmas necesarias y 0 cuando no se alcanzó dicho requisito. En esta fase, el universo de distritos analizados se restringe a aquellos en los que se solicitaron kits de revocatoria.

La Tabla 2 revela dos patrones relevantes. En primer lugar, la riqueza municipal se asocia de manera negativa con la probabilidad de activar la CPR, y constituye la variable con el efecto más significativo entre las analizadas. Este resultado puede interpretarse como la capacidad de las autoridades municipales para impedir la activación de la consulta. En los distritos más prósperos, es esperable que las y los alcaldes dispongan de mayores recursos para emprender inversiones de corto plazo que reduzcan la insatisfacción ciudadana y, con ello, aseguren su permanencia en el cargo. Esta estrategia no se ha modificado tras el cambio normativo. Las estrategias que utilizan las y los incumbentes para evitar la revocatoria pueden adoptar diversas formas. En algunos casos consisten en campañas abiertas que buscan destacar la necesidad de la continuidad del gobierno, como ocurrió en la revocatoria de Susana Villarán (Vásquez Oruna 2014). En otros, se trata de estrategias más discretas, en las que las autoridades sometidas a consulta no participan de manera directa. Un ejemplo ilustrativo lo presentan Ponte Torrel et al. (2025b), quienes documentan campañas de difusión en redes sociales orientadas a desalentar el proceso.

Tabla 2 Regresiones logísticas binarias de la activación de revocatoria a nivel distrital

Fuente: Elaboración propia

En segundo lugar, la competitividad política era determinante para activar consultas antes del cambio normativo. Dado que las organizaciones políticas enfrentadas a la del incumbente podrían beneficiarse directamente de una revocatoria exitosa, dichos competidores invertían mayores recursos para impulsar la consulta. Sin embargo, después de la eliminación de elecciones adelantadas, los partidos políticos carecen de incentivos para invertir en la consecución del proceso. En ese contexto, la no significancia del coeficiente de competitividad en el segundo modelo adquiere sentido.

La tercera fase del proceso de consulta es, finalmente, si es que se revoca o no a las autoridades sometidas a consulta. Estudios previos han señalado que, antes del cambio normativo, la población electoral tendía a sancionar a las autoridades con baja ejecución presupuestal, lo que incrementaba su probabilidad de revocatoria (Holland e Incio 2019). La escasa cantidad de distritos en los que se activaron consultas (44 en total) después del cambio normativo hace poco eficiente la estimación mediante modelos de regresión. En este sentido, el Gráfico 3 muestra la distribución del cambio en el gasto presupuestal del tercer año frente al primer año de gestión en los municipios sometidos a consulta. En los distritos en que la revocatoria no prosperó, las autoridades tendieron a mantener o incrementar la ejecución del presupuesto, con un incremento medio de 1.5 %. El gráfico de violín muestra una fuerte concentración alrededor del valor cero. En cambio, en los municipios en que se revocó al alcalde o al alcalde junto con los regidores, la ejecución presupuestal fue más deficiente, con una variación media de -10 %. Asimismo, se observan casos en los que la inversión se redujo en más del 40 %.

4. Conclusiones

Este breve análisis sobre los cambios y continuidades de las dinámicas en las CPR hacia autoridades municipales en el Perú revela tendencias significativas. En primer lugar, las motivaciones para iniciar un proceso de consulta (compra de kits) indican que la competitividad política y el ingreso presupuestal continúan como factores determinantes. No obstante, después del cambio normativo, el nivel de inversión de las autoridades adquiere relevancia: en los municipios con menor gasto, aumentan las probabilidades de solicitar kits de revocatoria. Esto sugiere que las solicitudes de consulta se conciben ahora no solo como mecanismos de “revancha política”, sino también como medios para sancionar a las autoridades que no satisfacen las expectativas de las y los votantes.

En segundo lugar, durante la activación de la revocatoria se confronta la capacidad de las autoridades municipales para evitar que se las someta a consulta y la de los revocadores para obtener las firmas necesarias. Así, se observa que los recursos municipales continúan como un factor clave para evitar la activación de la consulta. Los estudios cualitativos antes mencionados han demostrado que las autoridades utilizan dichos recursos con el fin de desincentivar la firma de los kits de revocatoria mediante campañas. El cambio visible en esta fase radica en que la competitividad política deja de cumplir un rol influyente en las activaciones de revocatorias. Al eliminarse la posibilidad de adelantar las elecciones, los competidores carecen de incentivos suficientes para impulsar una campaña intensa de revocatoria. Visto de otro modo, las revocatorias han perdido su sentido de penalizar a las organizaciones políticas y han adquirido un carácter personalizado. La revocatoria no modifica el rumbo de la gestión municipal, pues la organización política se mantiene en el poder. Desde un enfoque de competitividad partidaria, los partidos políticos adoptan decisiones en función de la existencia de una demanda clara del electorado (Downs 1957). En ese sentido, los partidos políticos son esenciales para canalizar el descontento ciudadano y proponer nuevas formas de gestión municipal. Dado que ya no existen incentivos para acceder al poder, las revocatorias dejan de prosperar.

En tercer lugar, el éxito de las revocatorias depende de la capacidad de las autoridades para gestionar o corregir el rumbo del municipio. Más allá de los incentivos que impulsaron la activación de las CPR en los municipios peruanos, la evidencia previa y las tendencias posteriores al cambio normativo sugieren que las y los votantes deciden la permanencia de sus autoridades en función de su capacidad de gestión. De esta manera, el último cambio normativo parece contravenir la decisión popular, pues los resultados de las CPR sancionan, como máximo, a las personas y no a las organizaciones políticas.

Es cierto que a nivel subnacional la política peruana mantiene un carácter altamente personalista (Dosek y Alva Mendoza 2023). No obstante, este tipo de reformas refuerza dicha tendencia, pues ante una crisis de revocatoria, las organizaciones políticas pueden desvincularse de las autoridades sometidas y competir en la siguiente elección sin ninguna atribución de responsabilidad. Además, la baja y constante confianza de la ciudadanía peruana en sus gobiernos locales11 evidencia la necesidad de reformas que fortalezcan el vínculo entre los gobiernos locales y su electorado.

Por otro lado, conviene destacar que no existen fórmulas secretas de reformas legislativas capaces de resolver por completo los problemas de la gestión local. En este sentido, las futuras investigaciones y propuestas normativas deben profundizar en el efecto de las revocatorias sobre la gobernanza municipal. Entender los efectos de las revocatorias exitosas y de aquellas que no prosperaron resulta de vital importancia para las y los votantes. Dado que ya no existe la posibilidad de modificar la organización política, es necesario examinar cómo reaccionan las y los incumbentes frente al electorado que intentó revocarlos. Analizar de qué manera se altera la inversión pública o qué posiciones adoptan estas organizaciones es esencial para perfeccionar la legislación vigente. Asimismo, estudiar con mayor detalle la evolución de la gestión municipal tras el cambio de autoridades permite comprender las consecuencias de las revocatorias en el Perú.

Conflictos de interés:

El autor declara no tener algún conflicto de interés.

Contribuciones de las personas autoras:

Jair Alva-Mendoza: conceptualización, investigación, diseño de metodología, redacción (borrador original), redacción (revisión y edición).

Autor para correspondencia:

Jair Alva-Mendoza

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