[Keyword] Citizenship education, citizenship, civic culture, electoral reform, elections.

[Recibido] 15/03/21 y [Aceptado] 10/05/21

1. Introducción

La literatura sobre cultura política plantea que la persistencia y evolución de un sistema democrático descansa en la existencia de una población que desarrolle nociones, valores, actitudes y comportamientos -un tejido cultural- que les sirva de soporte a la democracia (Peschard 2019, 58). En el marco teórico clásico de Gabriel Almond y Sidney Verba, para mantener a un sistema democrático, se requiere de una cultura política cívica con rasgos específicos en hábitos y actitudes de la población (1963, 62). Entre estos elementos se incluye la participación para el ejercicio y defensa de los derechos, el respeto por la legalidad, la tolerancia a la pluralidad y la cooperación basada en la confianza mutua, entre otros aspectos (Almond y Verba 1963, 44-53).

Uno de los retos de la cultura cívica es revertir sus principales rasgos cuando estos no corresponden al tipo cívico o democrático. Esta es una problemática especialmente patente en regiones como América Latina, donde la mayoría de los países fueron gobernados bajo sistemas autoritarios hasta hace unas pocas décadas (Huntington 1993). De acuerdo con Jacqueline Peschard, comúnmente se asume que los códigos valorativos en una comunidad se modifican muy lentamente y se basan en inercias (2019, 56). No obstante, Silvia Conde destaca que la vida cotidiana puede ser fuente de conocimientos y dotar de sentido a leyes, procedimientos y valores para que se conviertan en recursos para solucionar problemas en beneficio de la convivencia diaria (Conde citada en Caballero 2016, 79). Las instituciones en el ámbito político-electoral, al ser responsables en buena medida de la consolidación democrática, tienen un rol en el desarrollo de acciones en el campo de la educación cívica. No obstante, aquellas instituciones están sujetas al constreñimiento y a las facultades de las normas e instituciones electorales, así como a la modificación de los sistemas de integración de los órganos representativos (Córdova 2008). A partir de los cambios, las instituciones en este ámbito cuentan con distintos márgenes de oportunidad para implementar programas que concreten la difusión de mensajes y socialización de prácticas de educación cívica. Para el caso de estudio de este artículo, vale la pena mencionar que el sistema electoral mexicano se ha construido a partir de periódicas reformas a las leyes y a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con Sáenz, Castillo y Guillén, estas reformas han tenido un carácter evolutivo, y han sido, en su mayoría, una respuesta a la necesidad de mayor confianza y credibilidad por parte de la ciudadanía (2007, 1-2).

Durante los últimos 30 años, el Instituto Nacional Electoral (INE) de México, antes Instituto Federal Electoral (IFE), se convirtió en un reducto para la continuación de los esfuerzos por definir el rumbo de la educación cívica (Cardiel y Morales 2017, 121). Dada la importancia de estos esfuerzos, hay espacio para aportar a la literatura sobre el rol del Instituto en las tareas de educación cívica. El presente artículo busca señalar aquella contribución a través de una revisión crítica del impacto de los procesos de reforma electoral en esta función que ha sido asignada al INE desde su fundación. Se explora cuál ha sido el rol de estos cambios normativos, pero también cómo la institución ha operado dentro de los espacios de acción permitidos por el marco legal. La hipótesis central es que no solo las reformas electorales contribuyen en la evolución de estas tareas, sino que también el aprendizaje institucional y la experiencia en la implementación pueden fortalecer los programas de educación cívica.

El artículo se divide en cinco apartados. En primer lugar, se presenta un marco conceptual acerca de la educación cívica y los conceptos relacionados. Los tres apartados siguientes presentan una síntesis de los cambios legales y programáticos en las tareas de educación cívica realizadas por el INE en periodos de diez años cada uno. El quinto, y último apartado, discute las conclusiones del estudio.

2. Marco conceptual

Una revisión histórica del impacto de las reformas electorales en la educación cívica debe comenzar con las definiciones de los términos pertinentes. La cultura política se orienta a los valores, concepciones y actitudes que configuran la percepción subjetiva que tiene una población respecto al poder y su ejercicio; es decir, acerca de las relaciones de dominación y sujeción (Peschard 2019, 20-21). En un contexto democrático, la cultura política se caracteriza por aspirar a ser una cultura cívica. En este escenario, se "concibe al gobierno democrático como aquel [sic] en el que pesan las demandas de la población pero que también debe garantizar el ejercicio pacífico y estable del poder, vale decir, su funcionamiento efectivo o gobernabilidad" (Peschard 2019, 38).

Al determinar la percepción subjetiva que se tiene frente al poder, la cultura política implica una concepción específica del ejercicio de la ciudadanía. Para el caso de la cultura cívica, esta plantea una ciudadanía integral en la que las y los ciudadanos son titulares de distintos tipos de derechos que protegen su seguridad y le permiten ser autónomos y autónomas frente al Estado (civiles); le permiten tener la capacidad de elegir a sus gobernantes (políticos), y garantizan las condiciones mínimas de supervivencia y dignidad, para todos, en condiciones (sociales) de igualdad (Olvera 2019, 39; Marshall 1997).

Es un error pensar que una vez alcanzado un alto grado de democracia formal -como método para la designación de representantes y gobernantes- los individuos adquieren automáticamente un amplio nivel formativo en ciudadanía (Caballero 2016, 18). En la aspiración para transitar a la cultura política cívica se requiere de un esfuerzo deliberado de educación cívica. De acuerdo con la Estrategia Nacional de Cultura Cívica 2017-2023 del INE, "la educación cívica es un proceso orientado a construir valores y prácticas en una sociedad" (Instituto Nacional Electoral 2016, 89). Un proceso educativo como el antes mencionado tiene características particulares: no se establece asimetría entre las partes involucradas, pues se asume que ambas alternan posiciones de receptor y emisor. Asimismo, las disposiciones, actitudes y comportamientos en un proceso educativo son susceptibles de una modificación voluntaria (Cardiel y Morales 2017, 128).

Como se presenta más adelante, el enfoque y las estrategias de la educación cívica no son estáticos y pueden ser alterados por el proceso de reforma electoral, así como por cambios programáticos y estratégicos al interior de las instituciones. Esto se explica por el hecho de que los órganos y actores político- electorales en varios países tienen atribuciones en términos de la educación cívica¹ sujetas a las modificaciones acordadas por las mayorías-simples o calificadas-en los órganos legislativos, además tienen espacios para el diseño propio dentro de los márgenes brindados por el marco legal. Para el caso particular de estudio de este artículo, en México, los órganos electorales han aprovechado las oportunidades que las múltiples reformas electorales han brindado a través de definiciones concretas de enfoque y de actividades para los programas de educación cívica.

El inicio: 1990-2000

En este apartado se ofrece una revisión de las reformas ocurridas en la década de 1990 con relación a la educación cívica. Se trata de un periodo seminal en el que se van estableciendo las bases del proyecto educativo que hoy promueve el INE, sujetas a las transformaciones políticas que tienen su expresión en la reforma a las normas electorales y las definiciones propias realizadas por el Instituto.

La reforma de 1990

Es la reforma electoral con la que se inicia el proceso de apertura en las condiciones de competencia. Antes, las elecciones en México eran organizadas por un organismo que dependía del propio gobierno, y las tareas de educación cívica se asignaban a los partidos políticos, a la Secretaría de Educación Pública (SEP), que es la autoridad en el tema, y a la Secretaría de Gobernación (Segob).

En la nueva redacción del artículo 41 de la Constitución se estableció la existencia del IFE, "aun cuando en ese momento no era citado con nombre propio, sino que se le denominaba ‘organismo público’" (Sáenz et al. 2007, 3). Se dotó a este organismo de personalidad jurídica y patrimonio propios, y se establecieron sus principios rectores: certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo.

La permanencia de los principios rectores hasta la actualidad en la Constitución resalta la importancia que tienen para su misión: organizar elecciones con apego a esos principios rectores. Esa es la tarea central que se le encomendó al organismo y fue uno de los elementos más importantes de una apertura democrática.

Para el caso de la educación cívica se trató de la reforma inaugural que faculta al IFE llevar a cabo estas tareas. La reforma de 1990 le asigna a este organismo la tarea de contribuir al desarrollo de la vida democrática, y coadyuvar a la promoción y difusión de la cultura democrática (Cardiel y Morales 2017, 123).

Es decir, además de organizar elecciones, se le encomienda incidir en la cultura política de las y los mexicanos.

Desde su creación, el INE tiene dos tareas sustantivas: organizar elecciones e incidir en la cultura política, ambas tareas están definidas desde la reforma de 1990, la que fue el primer espacio para la educación cívica desde el ámbito electoral. Los inicios formales de la educación cívica en el Instituto se registran hasta el segundo semestre de 1991, al concluir el primer proceso electoral organizado por el IFE (Peschard 2010, 347).

El enfoque adoptado durante esta primera etapa "[S]e centró en la difusión de mensajes y textos sobre la democracia: historia de las instituciones políticas de México, procedimientos y prácticas de la democracia, valores democráticos" (Instituto Federal Electoral 2011, 11). Los esfuerzos de difusión se centraron en personajes y momentos de la historia nacional, lo que describe un enfoque particular respecto a la educación cívica: un conjunto de valores vinculados al fortalecimiento de la identidad y del orgullo nacional (Instituto Federal Electoral 2011, 11).

La reforma de 1993-1994

Este par de reformas supusieron algunos cambios importantes para la competencia electoral, entre ellos, el establecimiento de las reglas a las que se sujetaría el financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales. Otro cambio fue que se le asignó al organismo la facultad de calificar las elecciones para diputados y senadores (Sáenz et al. 2007, 3).

Por primera vez se estableció un límite en cuanto a la cantidad de recursos que los partidos políticos podían gastar en las campañas electorales. Esta disposición sentó las bases para una mayor equidad en la competencia. Se considera que, de manera indirecta, esto ha contribuido a afianzar uno de los aspectos clave de la democracia promovidos por la educación cívica: la pluralidad.

A partir de 1993, el Instituto incorpora un nuevo eje temático a sus acciones de educación cívica, que continuaron centradas en la difusión de valores y prácticas de la democracia a las que se ha hecho referencia. De este nuevo eje derivaron cuatro líneas de acción: a) divulgación de la cultura democrática; b) información y servicios bibliográficos; c) promoción del voto, y d) educación cívica para población infantil y juvenil (Instituto Federal Electoral 2011, 11).

A partir de ello se inicia la colaboración con las Secretarías de Educación Pública a nivel federal y estatal. Para ello, se elaboró un prototipo de Jornadas Cívicas, un programa que impartía conocimientos a niñas y niños de primaria y secundaria a través de la elaboración de dibujos y exposición de periódicos murales, foros de debate, grupos de lectura comentada, juegos escénicos y simulacros electorales (Morales y Martínez 2014, 9). Esta colaboración tuvo un carácter extracurricular, ya que la autoridad educativa no validó las propuestas como parte de la currícula oficial. Entonces, cada delegado y delegada, en las 32 entidades de la República y en los 300 distritos electorales federales, debía buscar y persuadir las bondades del programa a directores y directoras de escuela y supervisores y supervisoras de zona (Morales y Martínez 2014, 9).

En la norma, el organismo tenía atribuciones para promover la cultura democrática, pero no para incidir en las tareas que realizaban las autoridades educativas ni en las que realizaban los partidos políticos. Sin embargo, con este margen de acción, fue posible realizar diversas labores de divulgación y promoción de la educación cívica y la capacitación electoral.

En ese rubro de capacitación electoral, las elecciones de 1994 implicaron una alta movilización de recursos y una importante inversión en capital humano para organizar las elecciones. De acuerdo con la estrategia de capacitación electoral de 1994, se incluyeron acciones de capacitación para mil 660 vocales,10 mil 584 coordinadores y coordinadoras de centros de capacitación, mil 35 supervisores y supervisoras de capacitación, 81 mil 620 funcionarios y funcionarias de casilla, 934 visitantes extranjeros y extranjeras y 2 millones 231 mil 329 ciudadanos y ciudadanas insaculados (Pérez 2019, 30).

La reforma de 1996

Esta reforma se reconoce como un avance hacia la justicia y equidad del sistema electoral mexicano. Entre otros cambios, se le dieron al Instituto controles que se aplicarían a los partidos políticos en lo relativo a los gastos de campaña, de modo que en su búsqueda prevaleciera el financiamiento público y se disminuyera el riesgo de que los partidos comprometieran sus fines (Sáenz et al. 2007, 13).

Otra modificación importante es la nueva integración del Consejo General del IFE, que al suprimir al representante de Segob e incluir a un consejero o consejera presidente o presidenta, un secretario o secretaria técnico y ocho consejeros o consejeras electorales (además de las y los consejeros del Poder Legislativo y las y los representantes de los partidos políticos, que no tendrían voto) condujo a lo que se conocería como la ciudadanización del Instituto (Sáenz et al. 2007, 14); es decir, se estableció al IFE como un organismo completamente independiente del gobierno federal.

Tal ciudadanización incluyó también la organización del proceso electoral. Ciudadanos y ciudadanas se encargarían de integrar las mesas directivas de casilla en donde se recibiría y contaría la votación (Woldenberg 2010, 161). Esta situación requirió de acciones en materia de capacitación electoral y educación cívica, un insumo necesario para la organización de los procesos electorales que ya había sido utilizado en la elección de 1994.

Adicionalmente, la base V del artículo 41 de la Constitución estableció que el Instituto tendría a su cargo las actividades relativas a la capacitación electoral y educación cívica (Cardiel y Morales 2017, 122). Con este mandato, las atribuciones del Instituto en la materia se fortalecieron y esta reforma electoral significó un respaldo a las labores del Instituto en materia de educación cívica.

La reforma también introdujo un cambio significativo en la operación y distribución de competencias del IFE, al determinar facultades de supervisión y vigilancia de los consejeros electorales sobre las tareas operativas del Instituto. Se preveía la existencia de diferentes comisiones de consejeros electorales para que éstos se mantuvieran informados y pudieran establecer las directrices fundamentales de la operación cotidiana (Peschard 2010, 349).

Esta nueva estructura organizativa del IFE tuvo al menos tres consecuencias positivas: 1) la conformación de un espacio institucional para el análisis, la reflexión y deliberación de las ideas y los proyectos entre consejeros y consejeras electorales; 2) el seguimiento y la vigilancia sobre las áreas ejecutivas del Instituto; y 3) la posibilidad de concebir el trabajo institucional dentro de una perspectiva de largo alcance (Peschard 2010, 349).

Sin estos tres elementos derivados de la existencia de comisiones permanentes al seno del Consejo General, resulta difícil comprender el desarrollo que tuvieron los trabajos institucionales en los años por venir, y una buena muestra de ello puede apreciarse precisamente en las tareas de educación cívica emprendidas por el Instituto a partir de entonces (Peschard 2010, 349).

Adicionalmente, la reforma de 1996 es la primera que añade a la Constitución la función de "capacitación electoral y educación cívica" como una de las responsabilidades directas del IFE (Diario Oficial de la Federación 1996), tarea que a la fecha supone un esfuerzo en el cual miles de mexicanos y mexicanas se preparan para ejercer de manera responsable sus derechos políticos y realizar las actividades que la ley electoral les asigna, ya sea como funcionarios y funcionarias de casilla, observadores y observadoras electorales o promotores y promotoras del voto.

En el actual proceso electoral, cuya jornada de votación será celebrada el 6 de junio de 2021, se contrataron para hacerse cargo de la capacitación electoral a 48.080 personas, de las cuales 6.992 corresponden a la figura de las y los supervisores electorales y 41 mil 88 a la de capacitadores y capacitadoras asistentes electorales, quienes se encargan de visitar a más de 12 millones 200 mil personas para invitarlas a integrar las mesas directivas de casilla, y capacitar a quienes aceptan participar en esta función (Instituto Nacional Electoral 2021b).

En resumen

Esta década implicó cambios respecto a las atribuciones que las diversas reformas políticas le dieron al INE en materia de educación cívica. En 1990, al momento de su creación, ya se le asignaban tareas, aunque de una forma imprecisa; en las reformas de 1993 y 1994 no hubo cambios formales, pero el proceso de ensayo y error continuaba dando lugar a proyectos que se mantienen. Con la reforma de 1996 quedaron establecidas con claridad sus atribuciones y se posibilitó una reflexión colegiada para adoptar una mirada de largo plazo.

En esa tarea, luego de un proceso de reflexión y evaluación, se mantuvieron esfuerzos como la serie de Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, que, aún en la actualidad, sigue sumando nuevos títulos; y las Jornadas Cívicas, que, con otros nombres y con diferentes actividades, también se mantienen como estrategia para incidir en la formación de niñas y niños de primaria y secundaria.

Las conferencias magistrales, que comenzaron a publicarse a partir de 1995, se convirtieron en una de las caras más visibles de la educación cívica entre el público informado en todo el país, al igual que los talleres de educación ciudadana, que iniciaron en 1998 y que buscaron fomentar la participación de las personas adultas en los asuntos públicos y políticos del país.

En 1997, además, iniciaron los ejercicios de las Elecciones Infantiles, antecedente directo de la Consulta Infantil y Juvenil, llevada a cabo hasta la fecha. En esos ejercicios, participa un gran porcentaje de la población en esas edades, quienes a través de formularios que asemejan una boleta electoral que depositan en una urna, opinan sobre temas que les preocupan. Posteriormente, los resultados se entregan a las y los representantes electos a cargos públicos. Tan solo en las Elecciones Infantiles de 1997 participaron 3 millones 709 mil 704 niños y niñas mexicanos (Instituto Nacional Electoral - Unicef 1998). En el conjunto de los ejercicios de Elecciones Infantiles y Consultas Infantiles y Juveniles han sido emitidas más de 27 millones y medio de opiniones por personas menores de edad (Instituto Nacional Electoral 2019, 18).

Las diversas reformas electorales dieron forma a una tarea que inició en 1990, con la creación del Instituto, y que ha sufrido algunos cambios posteriores. En ello se incluye el propio aprendizaje del INE que, a partir de esta primera etapa, cambió de una mirada centrada en la promoción, con resultados inmediatos, a otra donde se privilegiaba la posibilidad de incidir en la formación, para lo cual se plantearon objetivos a mediano y largo plazo.

3. La primera década de los años 2000 (2001-2010)

La década que inaugura el siglo XXI comenzó con la primera alternancia, como producto del voto ciudadano, de partido político en la Presidencia en más de 70 años. Este contexto constituyó el escenario en el que el IFE fortaleció su presencia a través de los programas y acciones que tuvieron como sustento y eje articulador a las competencias cívicas y éticas.

En el Plan Trianual correspondiente al 2001-2003 se tenía como prioridad desarrollar programas de capacitación electoral y educación cívica que se orientaran a grupos de ciudadanos y ciudadanas con capacidades diferentes, con el propósito de incorporarlos e incorporarlas al ejercicio de sus derechos político-electorales. También fue el primer programa dirigido a la incidencia directa en la formación ciudadana (Instituto Nacional Electoral 2016, 50).

Como parte de las acciones desarrolladas en el marco del Plan Trianual, se contó con la colaboración de la Subsecretaría de Educación Básica y Normal de la SEP para diseñar Cursos Generales de Actualización dirigidos al desarrollo de competencias para la vida democrática. Estos cursos formaron parte del Catálogo de Actualización docente para educación preescolar, primaria y secundaria, por lo que atendieron los criterios definidos en el esquema de carrera magisterial (Instituto Nacional Electoral 2004). A través del Plan Trianual se logró atender a 18 millones de personas mediante diversas actividades culturales y de divulgación: concursos, cursos y talleres; se capacitó a alrededor de 281 mil personas como multiplicadoras de los diversos programas, proyectos y estrategias (Instituto Nacional Electoral 2016, 51).

La experiencia del Plan Trianual permitió diseñar programas de más largo plazo. El primero de ellos fue el Programa Estratégico de Educación Cívica (PEEC) 2005-2010. Para el PEEC se instruyó a la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica (DECEyEC) para que elaborara y presentara una propuesta de plan y programas de educación cívica para desarrollarse en el corto y mediano plazo. El PEEC buscó crear espacios que propiciaran la participación ciudadana y la exigibilidad de derechos. Destacaban entre las temáticas incluidas la equidad de género y la pluriculturalidad (Cardiel y Morales 2017, 126).

Los fines de la educación ciudadana que orientaron al PEEC plantean contribuir a la formación de personas y no solo a la difusión de conocimiento como en la década anterior. Se advierte un trabajo colaborativo con la SEP tanto en procesos de consulta como en los contenidos de la asignatura de Formación Cívica y Ética que regresó a la currícula a partir de 2008. Mediante los programas y proyectos desarrollados por el PEEC se involucró a más de 17 millones de personas en actividades de educación cívica (Instituto Nacional Electoral 2016, 52).

La reforma político-electoral más importante de la década de 2000 en México fue realizada en 2007² y es uno de los resultados del contexto político-electoral del 2006. Lorenzo Córdova la define como:

[U]na ambiciosa reforma constitucional y legal que se hizo cargo de muchos de los problemas y faltantes que se habían presentado o evidenciado en la última década y que se presentaron conjuntamente con una alta dosis disruptiva en los comicios presidenciales de 2006 (2008, 675).

Córdova enfatiza que "la realidad política rebasó a las normas y abrió un delicado flanco que podía repercutir seriamente en la confianza y en la credibilidad de las elecciones y de las instituciones encargadas de organizarlas y validarlas" (2008, 676).

La reforma del 2007 enfatiza en la "calidad de la contienda política"; los ejes de esta reforma fueron:

a) Nuevas reglas en las condiciones de la competencia. Se define una nueva fórmula para el financiamiento público de los partidos políticos.

El acceso a medios electrónicos de comunicación como prerrogativa de los partidos políticos cambió con la reforma constitucional de 2007; este aspecto constituye la parte medular de esta reforma. En esta serie de cambios constitucionales se incluye que, en periodos fuera de campaña, el entonces IFE dispondría del 12% de los tiempos del Estado y que de estos correspondían el 50% al Instituto y el restante 50% a los partidos políticos (Córdova 2008, 696). La reglamentación de los tiempos en radio y televisión ha sido aprovechada a partir de entonces para ofrecer mensajes institucionales de muy diverso tipo, algunos de ellos dedicados a promover la participación ciudadana y a difundir contenidos de educación cívica.

Otro de los ejes centrales de la reforma de 2007 es la modificación de las reglas y el financiamiento público a los partidos políticos. Los tipos de financiamiento público se catalogan en tres grupos: a) para actividades ordinarias permanentes, b) para las actividades de campaña, c) para actividades específicas. El financiamiento para actividades específicas se refiere a prerrogativas entregadas a los partidos políticos para fomentar actividades de educación, capacitación e investigación, entre otras, y equivale en conjunto al 3% del financiamiento para actividades ordinarias. Las implicaciones de este cambio fueron las siguientes: se hizo a los partidos políticos, en alguna medida, partícipes de una tarea relacionada con la educación cívica y se les brinda un presupuesto etiquetado para concretar con este propósito.

Resulta interesante identificar que la reforma del 2007 fue elaborada de manera simultánea a la implementación del programa de acción PEEC 2005- 2010, definido previamente por la DECEyEC. Ello no fue un impedimento para que el IFE atendiera y cumpliera con lo mandatado por el programa. Lo anterior muestra que no necesariamente las reformas político-electorales conllevan cambios inmediatos en el diseño de programas de educación cívica. En buena medida, esto obedece a que la reforma, a pesar de los múltiples cambios que significó, no alteró las atribuciones en el área de educación cívica. El IFE, a través de la DECEyEC, mantuvo después de 2007 la responsabilidad de elaborar y proponer los programas de educación cívica y capacitación electoral que desarrollarían las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas, coordinar y vigilar el cumplimento de aquellos programas, preparar el material didáctico y los instructivos electorales, así como orientar a las y los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones político-electorales (Cofipe reformado artículo 132 incisos a al d). De igual manera, en el código electoral reformado permaneció la atribución de los órganos desconcentrados -las Vocalías Ejecutivas Locales y Distritales- de ejecutar los programas de capacitación electoral y educación cívica (artículo 137 inciso h), así como de las Juntas Distritales de llevar a cabo, en forma permanente, cursos de educación cívica y capacitación electoral dirigidos a las y los ciudadanos residentes en su distrito (artículo 155 párrafo 2). Por su parte, la Comisión de Capacitación Electoral y Educación Cívica del Consejo General mantuvo las funciones descritas en el apartado anterior correspondiente a la década de 1990.

En resumen

Durante la primera década del siglo XXI, la instrumentación de programas de educación cívica estuvo fincada principalmente en el Plan Trianual 2001-2003 y en el PEEC 2005-2010. Estos programas lograron establecer una colaboración más estrecha con las autoridades educativas, lo que permitió al IFE promover por primera vez una educación dentro de los espacios escolares. También se incorporaron a las actividades de educación cívica nuevos contenidos, entre los que se destaca la equidad de género y la pluriculturalidad.

Lo anterior fue producto más allá de la modificación o adición de nuevas facultades legales, pues las atribuciones de educación cívica en la Constitución y en el Cofipe no sufrieron grandes cambios durante esta década; algo que contrastó con otras atribuciones del IFE. Por tanto, en esta década se reafirma un avance en la profundidad y articulación de las actividades de educación cívica a partir, principalmente, de la experiencia adquirida en la implementación de los programas.

Ahora bien, algunos de los cambios en el marco constitucional y legal tuvieron un impacto tangencial o indirecto en las labores de la educación cívica. Uno de los más importantes fue determinar que el IFE sea el encargado de administrar los tiempos de radio y televisión. Si bien esta reforma constitucional no tiene una relación directa con la educación cívica, los tiempos del Estado, que a partir de entonces fueron asignados al IFE, han sido aprovechados para difundir mensajes y actividades relacionados con los valores democráticos. Otro aspecto que vale la pena destacar es que, a partir de la reforma constitucional de 2007, los partidos políticos comienzan a recibir un financiamiento por actividades específicas (3% de su financiamiento total por actividades ordinarias), que incluye las tareas de educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales. Si bien no se establecen mecanismos explícitos para la colaboración con el IFE, esto provee un área de oportunidad para la confluencia en tareas de educación cívica.

4. Los últimos cambios: la segunda década del siglo XXI

La reforma constitucional de 2012

La primera reforma político-electoral de la década significó que en 2012 fuera aprobado un mecanismo de democracia directa en México: la consulta popular. Este mecanismo fue establecido a partir de la modificación de los artículos constitucionales 35 y 36. Posteriormente, en marzo de 2014, fue emitida la Ley Federal de Consulta Popular que reglamenta aquellos cambios constitucionales.

Como otras democracias en el mundo, México ha incluido mecanismos de democracia directa complementarios a los arreglos institucionales democráticos "tradicionales" para hacer la participación ciudadana menos intermitente, acercar a la ciudadanía a los centros de decisión y reducir la excesiva libertad de los representantes en el ejercicio de su mandato (Prud’homme 2019, 16). Este cambio no implicó una modificación directa en lo relacionado a la educación cívica, aunque sí abrió un espacio de participación con precedentes muy remotos.³

La reforma constitucional definió el procedimiento y a las y los actores facultados para convocar a una consulta popular cuya organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados se le atribuyeron al entonces IFE. Con la aprobación de la primera consulta popular nacional a realizarse en agosto de 2021,⁴ el INE desarrolla un acompañamiento en términos de educación cívica inédito como el que la novedad del instrumento exige. Con ello se plantea explicar a la ciudadanía en qué consiste la consulta popular, cómo informarse para emitir un voto razonado y cuáles son los requisitos para que los resulta- dos de la consulta sean vinculatorios.⁵ A partir de este enfoque, la ciudadanía podrá ejercer un voto libre en este y otros procesos, para lo cual debe reconocer los objetivos y especificidades de la consulta popular.

La reforma constitucional de 2014

La reforma constitucional de 2014 amplió sustantivamente las atribuciones del IFE en el plano de procesos electorales locales. Por consecuencia, esta institución cambió de nombre a Instituto Nacional Electoral. En términos de educación cívica, la reforma de 2014 estableció en el artículo 41 de la Constitución que la atribución de educación cívica pasaría a ser responsabilidad de los Organismos Públicos Locales (OPL).⁶ De acuerdo con Roberto Cardiel y Víctor Morales, este cambio representó un retroceso al reducir la educación cívica a los procesos electorales de carácter local -pasando por alto los procesos de carácter federal- y al fragmentar los avances de más de dos décadas del Instituto Federal y los institutos locales (2017, 121).

No obstante, esta deficiencia se subsanó en la ley secundaria derivada de la misma reforma constitucional de 2014: la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE).⁷ La LGIPE establece hasta la fecha que, entre los fines del INE, se encuentra el contribuir al desarrollo de la vida democrática, así como llevar a cabo la promoción del voto y coadyuvar a la difusión de la educación cívica y la cultura democrática.⁸ Estas atribuciones ya estaban contenidas en el artículo 105 inciso g) del Cofipe sobre los fines del IFE. Adicionalmente, la LGIPE detalla los mecanismos de colaboración entre el INE y los OPL al otorgarle a la DECEyEC la atribución de suscribir convenios en materia de educación cívica, paridad de género y respeto a los derechos humanos de las mujeres en el ámbito político, con los OPL.⁹ De manera similar, la LGIPE establece que para el diseño y propuesta de campañas de educación cívica se realizarán actividades de coordinación con la Fiscalía Especializada de Delitos Electorales (FEDE).¹⁰ Este enfoque y los mecanismos de coordinación son elementos que no estaban presentes en el Cofipe.

A pesar de los cambios en sus atribuciones, una vez ocurrida la reforma, el INE continuó con la implementación del programa de educación cívica comenzado años atrás: la Estrategia Nacional de Educación Cívica (ENEC) 2011-2015. La ENEC fue la primera estrategia del entonces IFE, en la que se adoptó la conceptualización de ciudadanía integral descrita en el marco conceptual de este texto. A partir de la ENEC se realizaron investigaciones relevantes como el Informe País de 2014, el primer estudio sobre calidad de la ciudadanía en México. También se desarrollaron las dos primeras ediciones de Juventud ActúaMX, un proyecto para capacitar y formar a jóvenes en procesos de incidencia en el espacio público, así como un modelo educativo en colaboración con organizaciones de la sociedad civil para atender problemas que limitan la participación social y política de las mujeres en condiciones de igualdad.

Una vez concluida la ENEC, los cambios introducidos por la LGIPE se aprovecharon para diseñar y poner en marcha la Estrategia Nacional de Cultura Cívica (ENCCÍVICA) 2017-2023, la cual privilegia la coordinación con distintas instituciones públicas y sociales, entre ellas los OPL. De acuerdo con Roberto Cardiel y Víctor Morales, la ENCCÍVICA se distingue por dos elementos: su visión holística y su sistema de gobernanza. La Estrategia es holística porque se dirige a múltiples grupos sociales y reconoce que, para garantizar ese alcance, se deberá acceder a espacios institucionales, como los escolares, las familias, las comunidades y los medios de comunicación (Cardiel y Morales 2017, 133). En tanto, el sistema de gobernanza se origina en el hecho de que la ENCCÍVICA sea una política pública de Estado pensada para el largo plazo. En este marco, se diseñó un Mecanismo de Seguimiento y Gobernanza como un espacio de alto nivel político para monitorear y evaluar las acciones de la Estrategia en la que se incorporen las opiniones de los actores clave: INE, OPLE y partidos políticos (Instituto Nacional Electoral 2016, 331).

En este marco, proyectos de la ENEC como Juventud ActúaMX y el Informe País han celebrado nuevas ediciones en la que se privilegia la colaboración con instituciones aliadas. También se da continuidad a proyectos de larga trayectoria, como los Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática (que acumulan 41 números a la fecha), en los que se discute actualmente algunos de los grandes retos de la democracia contemporánea.¹¹ Otro proyecto insignia que sigue realizándose desde 1997 y continúa en el marco de la ENC- CÍVICA es la Consulta Infantil y Juvenil. Como se comprueba en los datos de participación de la Consulta presentados anteriormente, esta representa el proyecto de educación cívica con mayor alcance llevado a cabo por el INE y sigue siendo la primera aproximación al ejercicio de derechos políticos para millones de niños, niñas y jóvenes. A la continuación de proyectos de programas de educación cívica previos, se han sumado diez¹² nuevas iniciativas realizadas en el marco de la Estrategia. De acuerdo con el Informe Anual 2020 sobre las actividades de implementación de la ENCCÍVICA, durante los cuatro primeros años de vigencia (2017-2020) se ha alcanzado a una población de aproximadamente 6 millones 671 mil 724 personas (Instituto Nacional Electoral 2021a, 69), cifra lograda en parte por la difusión de actividades a través de medios virtuales.

Otra de las áreas más importantes que mantienen su continuidad es la Promoción del Voto, que desde la reforma electoral de 1996 es una de las atribuciones de educación cívica del INE directamente señaladas en la legislación electoral. Durante la década de 2010, la Promoción del Voto ha sufrido cambios importantes de enfoque. A partir del Estudio censal sobre la participación ciudadana en elecciones federales en 2009, y sus ediciones subsecuentes cada tres años, ha podido identificarse a uno de los grupos demográficos que ejercen en menor medida el derecho al sufragio: las y los jóvenes entre los 18 y los 30 años. La reiteración de este hallazgo en cada estudio censal ha buscado ser atendido a través de acciones focalizadas que se describen en el Programa de Promoción de la Participación Ciudadana en el Proceso Electoral Concurrente 2020-2021 (Instituto Nacional Electoral 2020). El programa es sumamente ambicioso. Su objetivo es alcanzar, por medio de distintas acciones, a 310.520 jóvenes en edad de votar de manera directa y obtener una tasa de alcance de 82 por cada 10.000 habitantes entre los 18 y 30 años (Instituto Nacional Electoral 2020, 23). Esto se hace principalmente a través de herramientas digitales, las cuales son las más empleadas por las y los jóvenes, así como las que reducen en mayor medida el riesgo de contagio provocado por la COVID-19. La reforma electoral de 2014 ha sido el detonante de una promoción del voto más coordinada y un intercambio más fluido de materiales entre el INE y los OPL. Asimismo, en línea con la visión de ciudadanía integral adoptada por el INE se ha buscado no limitarse a la promoción del ejercicio del voto, sino socializar información dirigida a abonar en el desarrollo de actitudes, valores y pensamiento crítico en torno al proceso electoral, así como abrir espacios de diálogo y exigencia una vez elegidas las autoridades.

En resumen

Durante la década hubo dos procesos de reforma con un impacto sobre las tareas de educación cívica. En primer lugar, la aprobación de la consulta popular en 2012 abrió un espacio para promover la participación política a través de nuevos canales institucionales. La promoción de la participación en la primera consulta popular a nivel nacional, programada para agosto de 2021, constituye un primer acercamiento del INE a este mecanismo desde una perspectiva de educación cívica. Para ello, se buscará brindar la información para el ejercicio de un voto razonado con las particularidades de un evento novedoso como este.

La segunda reforma que se destaca es la de 2014, que transformó al IFE en INE a partir de la redistribución de competencias en el plano electoral local. A nivel constitucional, la función de educación cívica pasó a ser una responsabilidad de los OPL, lo que, en un principio, se planteó que desatendía las actividades de educación ciudadana a nivel federal y dañaba las relaciones de coordinación ya establecidas. No obstante, en la legislación secundaria, en la LGIPE, se retomaron e incluso ampliaron facultades que el INE ya tenía en el campo de la educación cívica derivadas de reformas electorales anteriores.

Durante la década correspondiente a este apartado estuvieron vigentes la ENEC 2011-2015 y la ENCCÍVICA 2017-2023. A partir de estos programas pudieron desarrollarse proyectos innovadores que han demostrado su pertinencia y de los que se ha logrado realizar ediciones subsecuentes. Asimismo, en el marco de la ENCCÍVICA, actualmente vigente, han continuado proyectos de larga data llevados a cabo por el INE desde la década de 1990.

5. Conclusiones

Durante los treinta años desde la fundación del INE de México, antes IFE, ha habido cambios importantes en el sistema político en México generados, en buena medida, por las reformas constitucionales y legales en el ámbito político- electoral. El Instituto ha modificado sus funciones, de forma importante, agregando nuevas tareas conforme fue aprobada cada reforma político-electoral. Ahora bien, como se plantea en la hipótesis incluida al inicio de este texto, los cambios y avances propios del área de educación cívica han obedecido más a la experiencia en la implementación adquirida por el propio Instituto electoral y, en menor medida, a los cambios producto de reformas electorales. En general, las atribuciones de educación cívica han sufrido cambios menos profundos y constantes que otras áreas del Instituto. Desde 1996, muchas de las funciones establecidas que el Cofipe atribuyó al área especializada del INE, la DECEyEC, han permanecido constantes. Esto parecía cambiar cuando en 2014 se estableció a nivel constitucional que exclusivamente los OPL se encargarían de las funciones de educación cívica, lo que, desde la visión del Instituto, hubiera representado un retroceso importante. No obstante, la legislación secundaria, la LGIPE, reculó acertadamente para dotar al INE de un rol importante en la difusión de la educación cívica y la cultura democrática articulado en buena medida a través de sus órganos desconcentrados.

A pesar de que las funciones de educación cívica no se hayan ampliado como otras realizadas por el INE, esto no quiere decir que las acciones llevadas a cabo no hayan sido relevantes ni que la conceptualización, el diseño y la implementación de sus programas no hayan avanzado. El Instituto ha contribuido a enriquecer la formación cívica y ética, y el desarrollo de competencias en clave democrática, y ha tenido un alcance en millones de ciudadanos y ciudadanas, y población infantil y juvenil. Para ello, cada programa ha hecho una contribución puntual que debe ser valorada. El Plan Trianual de 2001 a 2003 fue el primer programa multianual y el primero dirigido a la incidencia directa en la formación de ciudadanas y ciudadanos. El PEEC, por su parte, "amplió los contenidos asignados a la educación cívica; planeó, ejecutó y evaluó proyectos educativos en contraste con la orientación centrada en la transmisión de conocimientos; [así] como aplicó un enfoque de desarrollo de competencias en los procesos educativos al desplazar su interés de la población infantil y juvenil a la adulta" (Instituto Nacional Electoral 2016, 52). Los contenidos de educación cívica continuaron siendo profundizados con la ENEC, al adoptarse un concepto de ciudadanía integral del que se desprende la promoción del ejercicio de libertades para defender derechos civiles, políticos y sociales.

La aportación específica y sello particular de cada uno de los programas multianuales no quiere decir que el INE haya olvidado dar continuidad a los proyectos que mejores resultados han dado desde el principio de las tareas de educación cívica. Los proyectos que han contado con más de una edición, sin embargo, están lejos de haber permanecido estáticos. Con el paso de los años se han incorporado innovaciones, ampliado temáticas, articulado más alianzas y empleado mejor evidencia científica y más recursos tecnológicos para implementar las acciones. Actualmente, el INE tiene claro que se requiere de una visión de Estado para consolidar el impacto de la educación cívica, y busca promover la coordinación entre distintos actores políticos a través del Mecanismo de Seguimiento y de la Gobernanza de la ENCCÍVICA.

Los esfuerzos deben continuar y ampliarse en un contexto incierto para la democracia. En la actualidad, principios básicos de la cultura cívica -el mejor soporte para la democracia- se han visto lastimados incluso en regímenes consolidados. La desconfianza hacia las instituciones y entre las personas, la manipulación de la participación política a través de instrumentos como las redes sociales y el debilitamiento de la eficacia política son síntomas de esta tendencia que se experimenta en muchos países, incluidos varios de América Latina. Para combatir estos grandes retos, la educación cívica es una alternativa que debe ser tomada en cuenta en mayor medida. Dado el liderazgo e interés del INE y de otras autoridades electorales del mundo en este campo, se pone a disposición la experiencia y el trabajo en la materia a fin de intercambiar mejores prácticas que contribuyan en la consolidación democrática de la región.

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Notas

1. Este es el caso, por citar un ejemplo, de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) de Perú que, entre sus objetivos, inscribe promover la cultura electoral democrática a través de capacitaciones de educación electoral y, como parte de ello, el respeto de los derechos políticos de la mujer en cumplimiento a la política de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y otras señaladas en las leyes. Véase https://www.onpe.gob.pe/nosotros/

2. La legislación secundaria -el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe)- fue promulgada en enero de 2008.

3. En el pasado se han realizado dos consultas populares a nivel nacional. La primera de ellas fue para una reforma a la Constitución en 1867 y la segunda para regular el referéndum y la iniciativa popular en el entonces Distrito Federal (1977). Véase Alacio García (2017, 5).

4. La pregunta que será realizada a la ciudadanía el próximo primero de agosto versa sobre el esclarecimiento de decisiones políticas tomadas en años pasados.

5. De acuerdo con el artículo 64 de la Ley Federal de Consulta Popular, la participación debe ser al menos del 40% de la ciudadanía inscrita en la lista nominal de electores para que los resultados sean vinculatorios con efectos en los tres años siguientes a la declaratoria de validez.

6. Como parte del arreglo federal mexicano, los Organismos Públicos Locales Electorales desempeñan funciones de institutos electorales locales para las 32 entidades federativas en las que el país se divide.

7. A partir de la publicación de la LGIPE, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que regía la materia político electoral antes de mayo de 2014 fue derogado. Las entidades federativas, en tanto, mantuvieron sus propios códigos electorales locales.

8. Artículo 30 incisos a y g de la LGIPE.

9. Artículo 58 inciso b de la LGIPE.

10. Artículo 58 inciso j de la LGIPE.

11. Véase, por ejemplo, el Cuaderno #40: "Democracia y género. Historia del debate público en torno al sufragio femenino en México" de Gabriela Cano y el Cuaderno #41: "Democracia, privacidad y protección de datos personales" de María Solange Maqueo Ramírez y Alessandra Barzizza Vignau.

12. 1) "Cátedra Internacional ENCCÍVICA" de Francisco I. Madero, 2) Jornadas de democracia y derechos humanos, 3) Ciudadanía digital, 4) Faro democrático, 5) Diálogo "Los retos de la democratización en el siglo XXI", 6) México Debate, 7) Charlas de personas mayores sobre su experiencia de participación, 8) Cultura cívica para niñas, niños y adolescentes en entornos escolares, 9) Escuela de la Buena Política y 10) Red Ciudadana.