Integridad electoral como igualdad política

Sarah Birch

<[email protected]> Department of Political Economy, King’s College London, Londres, Reino Unido

ORCID: 0000-0001-6457-1310

[Resumen]

Este documento busca reconceptualizar la integridad electoral en términos de igualdad política y evaluar una serie de instituciones electorales en relación con la igualdad en el ámbito electoral. Sobre esta base, se sugieren extensas áreas de reforma que podrían lograr mayor igualdad en las prácticas electorales en siete áreas: financiamiento de campañas, delimitación distrital, acceso a las cédulas, participación electoral, logística electoral, justicia electoral, y reforma electoral. La evidencia comparativa sugiere que existe un amplio margen de mejora incluso en democracias de larga trayectoria y que América Latina es un espacio prometedor para la innovación en el diseño de instituciones electorales igualitarias.

[Palabras clave] Integridad electoral, igualdad política, instituciones electorales.

[Abstract]

This paper seeks to reconceptualize electoral integrity in terms of political equality, and to assess a range of electoral institutions in relation to equality in the electoral sphere. On this basis, it makes suggestions for broad arenas of reform that might be designed to make electoral practices more egalitarian in seven areas: campaign finance, boundary delimitation, ballot access, electoral participation, polling operations, electoral justice and electoral reform. Comparative evidence suggests that there is considerable scope for improvement even in long-established democracies, and that Latin America is a promising venue for innovation in the design of egalitarian electoral institutions.

[Keywords] Electoral integrity, political equality, electoral institutions.

[Recibido] 07/03/23 y [Aceptado] 22/06/23

El siglo XX fue una época de grandes avances en cuanto a la integridad electoral y la inclusión. Durante este período, casi todos los Estados del mundo adoptaron elecciones bajo sufragio universal para sus legislaturas nacionales, y en la mayoría de los Estados las elecciones comenzaron a ser administradas por entidades electorales nominalmente independientes. Sin embargo, los recientes eventos electorales en Turquía, Hungría, Brasil y Estados Unidos han ampliado el debate sobre el concepto de integridad electoral. Cuando se comienza a cuestionar la calidad de la conducta electoral en Estados que se consideraba cumplían con los estándares básicos de la democracia, se pone la atención sobre el aparato conceptual de las elecciones. Una característica destacada del concepto de integridad electoral es que generalmente se piensa en ella en términos de los procedimientos de la mayoría de los organismos involucrados en la realización, supervisión y estudio de las elecciones. Este artículo propone un enfoque complementario de la integridad electoral, entendida en términos de la norma democrática de igualdad política. En ese sentido, este estudio busca demostrar que al conceptualizar la integridad electoral en términos de igualdad política se amplía el marco para evaluar las instituciones electorales y las propuestas de reforma electoral.

1. Introducción: concepto de integridad electoral

La integridad electoral es un concepto que en gran medida se ha desarrollado a partir del derecho internacional y la práctica electoral. El concepto de “elecciones libres, justas y creíbles” es una norma procedimental que ha evolucionado a partir de principios establecidos en instrumentos legales internacionales ampliamente reconocidos, como la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que comprometen a los Estados firmantes a celebrar elecciones mediante sufragio universal e igual, a través del voto secreto y con libre expresión. Estos conceptos han sido posteriormente interpretados y desarrollados por teóricos legales internacionales y organizaciones intergubernamentales involucradas en el desarrollo y supervisión de estándares democráticos internos, incluyendo las Naciones Unidas, la Unión Interparlamentaria, la Organización de los Estados Americanos, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, la Unión Africana, el Consejo de Europa, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, entre otros.1

La base fundamental de estos estándares está compuesta por un pequeño número de compromisos vinculantes. Según la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948):

Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos[....] La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente.2

De manera similar, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1976) establece que:

Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.3

Las normas y conceptualizaciones de integridad electoral que se han superpuesto a este conjunto relativamente escueto de principios se interpretan generalmente como “buenas prácticas”; además, las y los académicos del derecho reconocen que los Estados tienen un margen considerable para determinar cómo lograr su cumplimiento, lo que Goodwin-Gill entiende como una “obligación de resultado” (Goodwin-Gill 1994; ver también Beigbeder 1994; Bjornlund 2004; Boda 2005). Más recientemente, las y los politólogos que estudian la integridad electoral y el comportamiento electoral han elaborado estándares para las elecciones, ampliamente utilizados por las y los académicos que trabajan en este campo (por ejemplo, Birch 2011; Garnett y Zavadskaya 2018; Norris 2014).

Una característica destacada de estos estándares es que establecen “procedimientos” que se consideran buenas prácticas electorales. Las y los politólogos empíricos vinculan los procedimientos característicos de las elecciones íntegras con aspectos de la teoría democrática, pero con niveles relativamente altos de generalización. Por ejemplo, Birch elabora una conceptualización de integridad electoral que se basa en procedimientos que reflejan el acceso inclusivo a las elecciones, el voto orientado a políticas y la suma efectiva de votos (Birch 2011). Por su parte, Norris (2014) fundamenta su comprensión de la integridad electoral en normas internacionales que rigen los procedimientos electorales, incluyendo las citadas anteriormente. Garnett y Zavadskaya (2018) señalan que esta comprensión de la integridad electoral abarca no solo lo que sucede el día de las elecciones, sino también una serie de procesos electorales que preceden a las votaciones (2018, 3). Sin embargo, los principios normativos de la democracia rara vez son evaluados de manera sistemática por las y los autores mencionados en relación con prácticas electorales específicas.

Las y los teóricos de la democracia, por su parte, reconocen desde hace tiempo que las elecciones democráticas buscan encarnar la igualdad política (por ejemplo, Beitz 1989; Christiano 1996, 2012; Dahl 1989; Pettit 2012; Thompson 2002; Wilson 2019). Sin embargo, al igual que las y los científicos políticos empíricos operan a un nivel elevado de generalización normativa, las y los teóricos de la democracia también tienden a operar a un nivel elevado de generalización procedimental. Las implicaciones institucionales específicas de las normas supuestamente encarnadas en las elecciones rara vez se detallan en profundidad por parte de las y los teóricos de la democracia. Por supuesto, hay excepciones en ciertas áreas de la práctica electoral, como las fórmulas de conversión de votos en escaños y el voto obligatorio, que han sido objeto de investigaciones extensas en teoría democrática (por ejemplo, Birch 2018; Dummett 1997; Elliott 2017; Engelen 2007; Guinier 1995;

Hill 2006; Lever 2010; Rehfeld 2005; Saunders 2020; Thompson 2002; Young 2002). No obstante, se ha llevado a cabo un trabajo teórico más limitado sobre la mayoría de los demás procedimientos que forman parte de la infraestructura electoral. Esto incluye el registro de votantes y candidaturas, las campañas electorales y el financiamiento de campañas, los procesos electorales, la tabulación y el conteo de votos, y la resolución de disputas a través de instituciones de justicia electoral.

La literatura actual sobre elecciones se divide en dos cuerpos de trabajo que rara vez se relacionan entre sí: por un lado, los estándares procedimentales de buena práctica electoral reconocidos en la literatura práctica y científica empírica; y por otro lado, las evaluaciones de la teoría democrática sobre la amplia función democrática de las elecciones.

El objetivo de este artículo es unir estos dos cuerpos de trabajo al analizar una serie de procedimientos electorales específicos en términos de la norma democrática de igualdad política y, en particular, igualdad electoral, con base en que lograr la igualdad en el ámbito electoral es esencial para la plena realización de la integridad electoral. Al buscar reconceptualizar la integridad electoral en términos de igualdad electoral, mi principal argumento es que la igualdad política debe aplicarse a todos los procedimientos electorales en la medida de lo posible. Y si se logra la igualdad electoral, esto satisfará simultáneamente la mayoría de los criterios procedimentales asociados con las normas legales internacionales de integridad electoral, al mismo tiempo que vincula la integridad electoral de manera más estrecha con los fundamentos teóricos de la democracia. Esto podría parecer, a primera vista, un punto demasiado obvio, pero al examinarlo más de cerca, es claro que muchas democracias en todo el mundo practican elecciones que no otorgan a la ciudadanía igualdad de derechos en todas las áreas de la práctica electoral.

El proyecto delineado en este artículo se basa en reconocer la necesidad de enfrentar el desafío representado por las recientes amenazas a la democracia y en profundizar el carácter democrático de las prácticas electorales. En este sentido, mi análisis responde a los llamados de teóricas y teóricos de la democracia para ir más allá de las elecciones y emplear otros medios para aplicar la norma de igualdad política (por ejemplo, Abizadeh 2021; Landemore 2020). Si bien no cuestiono el valor de las instituciones democráticas no electorales encargadas de la toma de decisiones, buscaré demostrar que también se puede hacer mucho para lograr que las propias elecciones sean más democráticas, en el sentido de que reflejen mejor la norma de igualdad política.

Ciertamente, existe margen para mejorar la igualdad y la inclusión en los procesos posteriores al día de las elecciones, como la resolución de disputas. Sin embargo, la mayoría de las reformas que se considerarán a continuación se relacionan con aspectos del proceso electoral que tienen lugar antes del día de las elecciones. Como señala Hélène Landemore (2020) en un destacado volumen reciente: “El gobierno popular requiere que las personas participen no solo en el momento de votar, sino también ‘en el proceso que conduce a ello’, especial y crucialmente en las deliberaciones a través de las cuales se establece una agenda y se debaten opciones y argumentos” (2020, 6; énfasis del original [traducción de la editora]).

Iré más allá y argumentaré que las y los ciudadanos también podrían participar de manera más activa e igualitaria en las candidaturas y la votación para realizar lo que Emilee Chapman (2022) llama la ‘igualdad creativa’ del electorado como cocreador de la democracia.

Antes de continuar, es necesario establecer las suposiciones de trabajo detrás de este proyecto. En primer lugar, asumo que la ciudadanía es el sujeto principal de las elecciones. Mi afirmación es que toda la ciudadanía debería tener igualdad de derechos en relación con las elecciones (incluidos los derechos de candidatura), pero que este derecho a un trato igualitario no necesariamente debería aplicarse a entidades colectivas -como partidos u otras agrupaciones políticas- en las que tiene más sentido asignar derechos electorales en proporción a la participación de la ciudadanía representada.

En segundo lugar, reconozco que las y los ciudadanos tienen igualdad tanto en derechos como en deberes en el ámbito electoral. Los deberes son una consecuencia de los derechos, y es razonable esperar que la ciudadanía tenga la responsabilidad de participar activamente en los procesos electorales, dado que las elecciones son un elemento central de las instituciones políticas que otorgan y mantienen la igualdad democrática para todas y todos, además de representar la agencia colectiva (Chapman 2022).

En tercer lugar, entiendo que la igualdad política implica tanto la igual consideración -o capacidad de respuesta - a los intereses de las y los ciudadanos (Dahl 1989; Christiano 1996; Williams 1998), como la igual oportunidad de la ciudadanía para influir en los resultados políticos (Brighouse 1996; Cohen, 2001; Rawls 1971; Pettit 2012). Las demandas que esto plantea sobre los marcos institucionales existentes en la realidad dependen de los desafíos de igualdad relevantes en cualquier momento y jurisdicción particular (teniendo en cuenta que las igualdades políticas se extienden mucho más allá del ámbito electoral). En relación con las elecciones, los factores demográficos como el género, la edad y el estatus socioeconómico estarán vinculados a desigualdades en algunos contextos; mientras que en otros, las desigualdades pueden referirse a entidades políticas más específicas, como regiones o grupos étnicos con relevancia política. Las y los políticos profesionales deberán trabajar con la ciudadanía a través del proceso político para formular soluciones adecuadas a las condiciones de cada Estado.

Finalmente, la discusión desarrollada aquí se centra en la conceptualización en lugar del diseño institucional práctico. El análisis no busca establecer un conjunto específico de procedimientos que encarnen de manera perfecta y exclusiva la norma de igualdad política. Más bien, intenta esbozar un marco dentro del cual se pueda considerar la igualdad cuando los entes encargados de la reforma electoral trabajen en contextos históricos y geográficos específicos para mejorar sus instituciones electorales. Cada país tiene sus propias tradiciones institucionales y comprensiones de las elecciones, que dan forma a la gama de cambios procedimentales considerados viables. En algunas culturas políticas, abordar desigualdades electorales particularmente relevantes podría implicar formas de discriminación positiva, mientras que en otros contextos culturales, la amenaza que esto representa para la igualdad de derechos liberales podría parecer demasiado grande. En este sentido, sería fútil e inapropiado prescribir un corsé procedimental que se considere adecuado para todos los contextos. Las soluciones institucionales específicas y los juicios sobre los compromisos deben ser trabajados a través de los procesos políticos de cada entidad política. En cambio, propongo enfoques amplios junto con una serie de opciones y consideraciones potenciales que podrían ser útiles para reflexionar sobre el diseño institucional electoral.

En la siguiente sección examino siete ámbitos institucionales en los que las reformas podrían potencialmente ser desarrolladas con el objetivo de mejorar la igualdad electoral. Estos ámbitos abarcan el ciclo electoral y, en cada caso, la discusión busca señalar los desafíos de igualdad en ese dominio específico antes de esbozar posibles áreas en las que se podrían diseñar propuestas de reforma que mejoren la igualdad según las condiciones y normas locales.

2. Ámbitos de reforma potencial

Las elecciones son ejercicios logísticos complejos que involucran una amplia gama de procedimientos semidiscretos. Además de las funciones específicas de las elecciones, las actividades electorales a menudo dependen de otras ramas del Estado, como los tribunales, los servicios de seguridad y las autoridades locales. La igualdad política es más vulnerable en algunos de estos ámbitos que en otros; por eso, esta discusión se centrará en aspectos de los procesos democráticos en los que la igualdad política es insuficiente o precaria en muchos sistemas políticos. Estos aspectos incluyen el financiamiento de campañas, la delimitación electoral, el acceso a cédulas de votación, la participación electoral, la logística de la votación, la justicia electoral y el proceso de aprobación o revisión de legislación relacionada con las elecciones. El objetivo de esta sección es describir las formas en las que a menudo surgen desigualdades y las características que adquieren, antes de esbozar posibles medios para abordar estas desigualdades. No pretendo abordar todas las desigualdades que puedan surgir en las elecciones (lo cual sería una tarea insuperable), sino más bien vincular el principio de igualdad electoral a discusiones que con mayor frecuencia se han enmarcado en términos de comprensiones procedimentales de integridad electoral y buenas prácticas electorales. El referente institucional de esta discusión es, en algunos casos, el organismo encargado de la gestión electoral de un país (que puede o no estar constitucionalizado), mientras que en otros casos también se extiende a otras estructuras institucionales relevantes para las elecciones, como el sistema legal, el proceso legislativo, el marco legal que rige a los partidos políticos, entrre otros.

2.1. Financiamiento de campañas

En todo el mundo democrático, el papel nefasto del dinero en la política es un fenómeno ampliamente lamentado pero rara vez abordado con firmeza. La mayoría de las democracias contemporáneas tienen sistemas capitalistas que permiten la desigualdad económica que -en teoría- se atenúa mediante la igualdad en el ámbito político. Sin embargo, las desigualdades económicas se infiltran en la política a través de donaciones a campañas electorales, a las que algunas partes de la ciudadanía pueden contribuir mucho más que otras. Las desigualdades políticas generadas por la capacidad diferencial para contribuir al financiamiento de campañas se han reconocido desde hace tiempo como problemáticas. Las y los teóricos democráticos han propuesto una serie de remedios, que incluyen la dependencia exclusiva del financiamiento público de los partidos políticos entendidos como servicios públicos (Birch 2022; Van Biezen 2004), o sistemas en los que la capacidad de cada ciudadana o ciudadano para financiar campañas electorales se iguala mediante vales financiados con dinero público del mismo valor de lo que cada ciudadano o ciudadana pueda donar al partido o candidatura de su elección (Ackerman 1993; Cagé 2018; Christiano 1996; Lessig 2015; Sunstein 1997). Estos mecanismos asegurarían que los partidos y candidaturas continúen recibiendo los fondos suficientes para difundir sus propuestas políticas y plataformas, aunque quizás no tantos fondos como se utilizan actualmente en muchos contextos, como para publicidad negativa y compra de votos.4 En la medida en que la compra de votos y el clientelismo son problemas importantes en muchos contextos (por ejemplo, Auyero 2000; Calvo y Murillo 2019; González Ocantos et al. 2014; Mares y Young 2019; Meléndez 2014; Muñoz 2019; Stokes et al. 2013), un mayor control sobre el financiamiento de los partidos políticos podría tener la ventaja adicional de alterar la base sobre la cual las y los votantes eligen opciones en la cédula, al alentarlos a participar en una votación orientada a las políticas en lugar de votar por el partido que les ofrece más dinero.

Al mismo tiempo, las reformas de este tipo también reflejarían el principio de igualdad política, ya que cada ciudadano/a tendría una contribución financiera igual en las campañas electorales, lo que ayudaría a garantizar la igualdad de las y los votantes como cocreadores de la democracia. Igualar la capacidad de contribuir al financiamiento de campañas reduciría las desigualdades que surgen en al menos siete aspectos de la política democrática: (a) eliminaría el incentivo de los partidos para adoptar posiciones políticas con el fin de atraer donaciones de personas ricas; (b) eliminaría los incentivos para que las y los representantes electos planteen cuestiones en las legislaturas y voten de cierta manera en proyectos de ley para atraer donaciones; (c) limitaría el acceso privilegiado de las y los donantes ricos a ministras y ministros del gobierno y otros miembros del Poder Ejecutivo; (d) eliminaría las barreras para postularse a elecciones para la ciudadanía común; (e) reduciría la capacidad diferencial (basada en los ingresos) de los partidos para movilizar a las y los votantes para que acudan a las urnas; (f) mitigaría la capacidad diferencial de los partidos para persuadir a las y los votantes con sus puntos de vista; y (g) reduciría la capacidad de donantes ricos con opiniones extremas de legitimar posiciones políticas marginales (Birch 2022; Cagé 2018; Lessig 2015).

Algunas democracias limitan las donaciones privadas a campañas a sumas relativamente modestas. De acuerdo con el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), Estonia limita las donaciones a € 1200 y Bélgica, a € 2000 (Idea Internacional 2018). No obstante, incluso estas sumas crean barreras sustanciales para lograr una verdadera igualdad en el financiamiento de campañas, ya que la ciudadanía con recursos limitados solo puede permitirse donaciones extremadamente pequeñas (si es que puede hacerlas). Hasta ahora, ninguna democracia ha logrado un financiamiento de campañas verdaderamente equitativo y las desigualdades en este ámbito son, sin duda, la mancha más grande en la afirmación de la democracia de encarnar principios igualitarios. La forma más efectiva de lograr un financiamiento de campañas más equitativo variará de un país a otro, pero este es un ámbito donde la desigualdad política a menudo es más pronunciada.

2.2. Delimitación electoral

La división de un territorio en distritos electorales (circunscripciones) es un proceso que tiene consecuencias políticas mucho más significativas en algunos países que en otros. La mayoría de las democracias en el mundo tienen sistemas de representación proporcional en distritos plurinominales,5 donde a menudo se utilizan las divisiones administrativas existentes como límites electorales. En estos contextos, la delimitación rara vez es motivo de controversia política importante, siempre y cuando los distritos tengan un número relativamente alto de escaños o se utilice un sistema de compensación de escaños para garantizar la proporcionalidad en la cámara en su conjunto. Sin embargo, en los sistemas electorales basados en distritos uninominales o aquellos con una baja magnitud distrital, la delineación de los límites distritales puede tener consecuencias importantes para la representatividad. Dos peligros conocidos son el desequilibrio en la asignación de escaños y el gerrymandering (demarcación sesgada de distritos electorales), en las que el proceso de delimitación puede estar -y a menudo está- políticamente sesgado (Cox y Katz 2002; Handley y Grofman 2008; Katz 1997). Por esta razón, es relevante considerar si el proceso de delimitación podría sufrir de desigualdad y en qué sentido.

Ciertamente, no se espera que cada ciudadano o ciudadana tenga una influencia perceptiblemente igual en el proceso de delimitación distrital, como se esperaría que tuviera su voto o su rol en la asignación de financiamiento de campañas a través de un sistema de vales descrito anteriormente. Sin embargo, en muchos contextos, la delimitación está excesivamente dominada por los partidos políticos, y a la ciudadanía común se le ofrece una oportunidad limitada para ser consultada o hacer comentarios de manera sustancialmente significativa sobre los cambios propuestos. Estados Unidos es quizás el caso más conocido de delimitación politizada, en el que los dos principales partidos políticos a menudo colaboran para dividir el territorio de manera que reduzca la competencia política (Cox y Katz 2002; Thompson 2002). No obstante, existen muchos ejemplos de procedimientos de revisión de límites más inclusivos, como el sistema utilizado en el Reino Unido, donde las comisiones independientes proponen revisiones de las circunscripciones electorales después de procesos prolongados de consulta pública (Rossiter et al. 2009), y Australia, donde la Comisión electoral australiana (Australian Electoral Commission, AEC) supervisa un proceso similar (López-Pintor 2000: 148). De hecho, las comisiones independientes de delimitación electoral están a cargo de la revisión de límites en el 46 % de los Estados (Red de Conocimientos Electorales Ace s. f), incluyendo la mayoría de las democracias (López-Pintor 2000, 80; IDEA Internacional 2014, 78). Sin embargo, aún existen casos destacados en los que este proceso permanece bajo control político (por ejemplo, Brasil, Colombia, Suecia y Estados Unidos) y, por lo tanto, es vulnerable a la manipulación partidista. La delimitación es un proceso técnico que requiere experiencia especializada para llevarlo a cabo de manera imparcial y efectiva. Al mismo tiempo, es un ámbito del derecho electoral en el que muchos países se beneficiarían de mayores disposiciones para las consultas populares.

2.3. Acceso a la cédula electoral

Probablemente sea seguro asumir que la gran mayoría de la ciudadanía nunca ha considerado seriamente postular a un cargo público. No obstante, si decidieran hacerlo, se esperaría que se les otorgue un trato igualitario frente a las y los postulantes “activos”, así como se les conceden derechos iguales como electores/as “pasivos”. Sin embargo, en muchos contextos, las y los ciudadanos enfrentan obstáculos diferenciados para acceder a la cédula electoral dependiendo de sus relaciones con los partidos políticos. Además de las barreras financieras mencionadas anteriormente, muchos partidos operan sistemas de clientelismo mediante los cuales se otorga acceso a la cédula a sus miembros en función de lealtades, vínculos familiares u otros factores no relacionados con la capacidad política. Aunque la democracia intrapartidaria ha aumentado recientemente en algunas regiones del mundo, especialmente en América Latina (Freidenberg y Došek 2016, 48-50), sigue siendo común en muchos países que las y los líderes de los partidos ejerzan un considerable poder discrecional sobre el acceso a la cédula electoral. En este ámbito, los sistemas electorales de distrito uninominal podrían ser más equitativos en general, ya que las reglas que rigen qué opciones aparecen en la cédula tienden a centrarse en la candidatura en lugar del partido.

En muchos sistemas de representación proporcional (pero no en todos), solo los partidos políticos registrados tienen el derecho legal de presentar candidaturas para las elecciones. Además, las reglas que rigen las actividades internas de los partidos a menudo están débilmente reguladas, lo que puede crear obstáculos para las y los ciudadanos aspirantes a candidaturas en diversos aspectos de la organización y la política intrapartidaria. Por lo tanto, sería más democrático e igualitario otorgar el derecho a toda la ciudadanía de contender en las elecciones. Garantizar el derecho a postularse para un cargo no solo aumentaría la inclusión sino que, como argumentan Mráz y Lever (2022), también mejoraría la agencia ciudadana y las opciones electorales. Para filtrar candidaturas frívolas, las autoridades electorales pueden establecer requisitos que exijan a las y los candidatos aspirantes demostrar seriedad de intención, sin impedir que participen en las elecciones debido a la falta de fondos. El mecanismo más común es un umbral no monetario, como la recopilación de varios cientos y varios miles de firmas para obtener acceso a la cédula, como ocurre en países como Brasil, Alemania, Italia y Noruega (Red de Conocimientos Electorales ACE s.f).

Abrir la contienda electoral a toda la ciudadanía también es un medio para garantizar un sistema político de partidos flexible y prevenir la fosilización del sistema de partidos. Si una candidatura independiente obtiene suficiente apoyo electoral, podría proporcionar la base para la formación de un nuevo partido político que potencialmente pueda romper el sistema de partidos en elecciones posteriores. Existe una tendencia hacia la introducción de la votación con listas abiertas en los últimos años en muchos sistemas de representación proporcional, incluidos Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, ya que se considera que dar a la ciudadanía la opción de seleccionar candidaturas en las listas aumenta la legitimidad de las elecciones (Freidenberg y Došek 2016, 45-46); así, permitir candidaturas independientes es una extensión natural de esta tendencia. Según la base de datos de la Red de conocimientos electorales ACE (s. f.), el 54 % de los países permiten candidaturas independientes en elecciones presidenciales y el 7.4 %, en elecciones parlamentarias. Sin embargo, esta práctica no es universal, y varios Estados -incluidos Argentina, Bolivia, Brasil, Perú, Sudáfrica, Suecia y Uruguay- aún exigen que las candidaturas sean nominadas por partidos políticos.

2.4. Participación electoral

La votación en elecciones públicas es el medio institucional a través del cual el mayor número de ciudadanos y ciudadanas en la mayoría de las democracias contemporáneas se involucran en la política democrática. Al mismo tiempo, la votación es más inclusiva en algunos contextos que en otros. Si las elecciones se consideran un censo político, entonces está claro que la democracia es mejor con una participación universal o casi universal. Solo si todas las personas votan tendremos una imagen precisa de lo que la gente quiere, incluso si su deseo es elegir una de las candidaturas que se encuentran en la cédula.

Ordenar una participación electoral inclusiva produce resultados más representativos e igualitarios desde un punto de vista epistémico (Birch 2018; Engelen 2007; Hill 2006; Lijphart 1997). En los países donde la participación electoral es voluntaria, ciertos sectores del electorado tienden a ser menos propensos a participar que otros. Por ejemplo, en muchas de las democracias consolidadas del norte global, las personas jóvenes son menos propensas que sus contrapartes mayores a votar. Cuando surgen estas diferencias sistemáticas en la participación electoral, se genera un círculo vicioso en el cual la clase política tiene menos incentivos para atender los intereses y preferencias de los grupos que votan con menor frecuencia, y estos grupos perciben que no tiene mucho sentido votar porque las y los políticos tienden a no estar sintonizados con los intereses de personas como ellos (Birch 2018; Hill 2006). En esos grupos, una persona promedio con conciencia cívica puede creer en las elecciones y querer ser representada, pero ve la votación como un gesto inútil, ya que no hay forma de asegurarse de que otras personas con ideas similares hagan lo mismo. La consecuencia es un problema de acción colectiva que generalmente solo se puede superar eficazmente mediante la exigencia de la participación electoral. La asistencia obligatoria a las urnas (a menudo denominada “votación obligatoria”, aunque en estos sistemas rara vez se requiere que las y los votantes emitan votos válidos) se puede entender como un mecanismo de coordinación eficiente -o de compromiso previo- a través del cual la población votante puede actuar en conjunto para superar las consecuencias negativas de la abstención por parte de los grupos subrepresentados (Birch 2018; Chapman 2019; Elliott 2017; Hill 2006).

Aproximadamente una cuarta parte de todas las democracias exigen la participación electoral obligatoria (Birch 2009), incluyendo a la mayoría de las políticas de América Latina. Los estudios han encontrado que los países con participación obligatoria tienden a tener una mayor igualdad económica, niveles más bajos de corrupción y mayores niveles de satisfacción con la democracia en comparación con aquellos donde la votación es voluntaria, una vez que se tienen en cuenta otros factores (Birch 2009; Chong y Olivera 2008). Aprovechar el deber democrático al incluir a toda la ciudadanía en la votación permite que las elecciones sean más igualitarias y también cumple con otros objetivos deseables.

2.5. Logística electoral

La organización y gestión de los centros de votación y el conteo de votos suelen estar bajo la responsabilidad de los organismos de administración electoral (EMB, por sus siglas en inglés), ya sean entidades independientes, como ocurre en la mayoría de las democracias, o departamentos dentro de ministerios. Se requiere experiencia profesional para organizar un ejercicio logístico de gran envergadura como las operaciones del día de votación; en ese sentido, es inconcebible y poco deseable que toda la ciudadanía tenga la misma participación en esta actividad. Sin embargo, los centros de votación también requieren una gran fuerza laboral con habilidades específicas para el día de las elecciones, incluyendo a trabajadores/as electorales y personas encargadas del conteo de votos. Esto hace que el día de las elecciones sea una oportunidad para involucrar a la ciudadanía en el proceso electoral, como medio para ejercer el deber cívico y aumentar la conciencia ciudadana sobre las instituciones electorales.

En la práctica, muchos países destinan funcionarios/as públicos o del gobierno local para trabajar en los centros de votación el día de las elecciones. En otros sistemas, los partidos políticos proporcionan personal para llevar a cabo algunas o todas estas funciones. Otra práctica común es contratar (o reclutar de manera voluntaria) trabajadores/as a corto plazo para realizar tareas básicas. Un sistema alternativo -y posiblemente más inclusivo- es movilizar la fuerza laboral requerida a través de un sorteo ciudadano.6 Por ejemplo, en España se asigna personal a los centros de votación entre las y los votantes registrados seleccionados por sorteo y se les paga por día (López-Pintor 2000, 177-8), lo que aumenta la participación de las y los ciudadanos que cumplen la función de trabajadores electorales (Jurado 2021). Otros países como Perú, Bolivia, Ecuador y Paraguay también seleccionan trabajadores electorales por sorteo entre el electorado. En ese sentido, reclutar trabajadores electorales entre las y los electores a través de un sorteo exige un poco más a la población que otros métodos y, al igual que con todos los métodos de reclutamiento de trabajadores electorales, requiere de una capacitación adecuada (Atkeson y Saunders 2007; Claassen et al. 2008; Hall et al. 2007). Este enfoque se basa en un principio de selección aleatoria similar al utilizado para componer jurados en juicios penales en muchos Estados, especialmente aquellos con tradiciones judiciales de derecho consuetudinario. Además de involucrar a la ciudadanía en el proceso electoral de manera equitativa, el reclutamiento de trabajadores electorales entre el electorado, tiene el potencial de educar a las y los votantes (y a aquellos en sus círculos sociales inmediatos con quienes compartan sus experiencias) sobre cómo funcionan las elecciones, y también de aumentar la confianza en el proceso electoral. Si la ciudadanía participa en la organización de las elecciones, es de esperar que se sientan parte del proceso, lo que podría ayudar a que sean menos propensos a aplicar evaluaciones excesivamente críticas sobre la integridad electoral. Además, la selección aleatoria de trabajadores electorales dentro la población local generaría un personal electoral que, en promedio, sería colectivamente similar a las y los votantes de los centros de votación. Esto también podría aumentar la confianza del electorado en el proceso electoral, dado que, en jurisdicciones con trabajadores/as electorales profesionales, quienes asumen este trabajo por lo general no representan a la población local (Clark y James 2017; Hall et al. 2007).7

2.6. Justicia electoral

La justicia electoral es otro ámbito que requiere experiencia para muchas funciones. Sin duda, las y los especialistas legales son las personas más capacitadas para resolver la mayoría de las disputas y quejas relacionadas con los procesos electorales, que a menudo involucra la aplicación de normas complejas y la interpretación de textos legales. Sin embargo, los sistemas de justicia electoral también brindan oportunidades potencialmente importantes para que la ciudadanía ejerza sus derechos electorales y aumente su participación en los procesos electorales (Ojesto 2021). Muchos sistemas actuales de justicia electoral están lejos de cumplir con los estándares que se esperarían de un sistema legal imparcial, ya que a menudo existen grandes obstáculos para presentar y hacer seguimiento de quejas y reclamos por irregularidades. Hacer que los sistemas de justicia electoral sean más inclusivos es, por lo tanto, un campo prometedor de reforma electoral igualitaria.

No es raro en las democracias contemporáneas que solo las candidatas, los candidatos y los partidos tengan derecho a presentar quejas formales por infracciones a la ley electoral, mientras que las y los votantes comunes no acceden a este derecho. Según IDEA Internacional, menos del 47 % de los Estados permiten que cualquier persona votante pueda presentar una queja, lo que plantea serias dudas sobre la imparcialidad de los sistemas de resolución de disputas electorales en el 53 % restante de los países (Solijonov 2016, 20). Además, aproximadamente una cuarta parte de todos los Estados cobran una tarifa o exigen un depósito que deben pagar las o los demandantes, lo que representa otro elemento de exclusión (Solijonov 2016). Algunos podrían argumentar que abrir el derecho ciudadano a presentar peticiones contra irregularidades en las elecciones resultaría en una avalancha inmanejable de quejas. Sin embargo, hay pocas pruebas de que los Estados que admiten quejas de cualquier votante hayan experimentado mayor volumen de casos problemáticos. Además, la importancia de los procesos y resultados electorales para la democracia y la sociedad en su conjunto parecería ser suficiente para justificar la asignación de los recursos necesarios para que los sistemas de justicia electoral investiguen las quejas de las y los votantes. Un enfoque igualitario sería, por lo tanto, otorgar a cualquier persona registrada para votar el derecho de presentar una petición para remediar las irregularidades en una elección.

2.7. Reforma del sistema electoral

Uno de los principios fundamentales de la vida pública es mantener una distinción entre los deberes públicos y los intereses privados, y evitar los conflictos de interés es el corazón de la teoría política y las cuentas prominentes de la ética pública (por ejemplo, Hampshire 1978; Philp 2007; Thompson 1987). Lo mismo ocurre en el ámbito de la gestión electoral, donde se ha establecido una norma de que quienes supervisan y llevan a cabo las elecciones deben evitar los conflictos de interés entre su función profesional y sus intereses personales y/o partidistas (Idea Internacional 2014, 86). No obstante, cuando se trata de la reforma electoral, este principio se infringe rutinariamente, ya que el control legislativo sobre la arquitectura legal que rige las elecciones legislativas representa un claro conflicto de interés. El diseño y la revisión de la legislación electoral son aquellos en los que las personas sujetas a las reglas son precisamente las mismas personas que las elaboran. Por lo tanto, no es sorprendente que el interés propio partidista se haya encontrado como un importante determinante en la elección del sistema electoral (Dunleavy y Margetts 1995; Remmer 2008; Renwick 2010).

Hay un amplio margen para abordar este conflicto de interés mediante la exigencia de una mayor participación popular en la reforma electoral. López-Pintor (2000) coincide en que “la legislación electoral por consenso debe considerarse una herramienta importante para la reconciliación nacional y la construcción de la democracia” (2000, 124). Esto se logra a veces a través de referéndums (como en Ecuador, Uruguay y Panamá), y ocasionalmente mediante el establecimiento de asambleas ciudadanas cuya tarea es debatir propuestas de reforma electoral, como se practicó en varias provincias canadienses (aunque con pocos resultados concretos) (Leduc 2009). También han habido debates de mesa redonda con múltiples partes interesadas sobre la reforma electoral, como los que tuvieron lugar en varios países poscomunistas de Europa del Este en 1989 y 1990 (Elster 1993) y la Comisión de reforma multipartidaria de Senegal en 1992 (López-Pintor 2000, 187-88). Sin embargo, la participación ciudadana de este tipo suele ser improvisada y a discreción de las y los representantes electos cuyos cargos rigen el sistema electoral. Panamá representa una excepción parcial a esta regla general. Desde la transición a la democracia en la década de 1990, en Panamá se ha adoptado un enfoque de consenso respecto a las instituciones electorales, supervisado por el Tribunal Electoral y la Comisión Nacional de Reformas Electorales. El resultado ha sido un mayor grado de legitimidad de las instituciones electorales tanto entre la ciudadanía como entre la élite política (Brown Araúz 2017). Pero incluso en Panamá, las decisiones sobre la reforma electoral recaen en última instancia en las y los legisladores.

Un enfoque aún más democrático e inclusivo sería exigir la participación ciudadana tanto en la selección de propuestas de diseño del sistema electoral (a través de una asamblea ciudadana u otro sistema similar) como en la realización de referéndums obligatorios sobre las propuestas resultantes. Un sistema así contribuiría en gran medida a eliminar el sesgo político inherente a los enfoques actuales de reforma electoral, en los que quienes son elegidos/as casi siempre desempeñan el papel más importante. Establecer medios de revisión de las leyes electorales que eviten tales conflictos de interés debería ser una prioridad para las democracias, y esta medida podría facilitar la adopción de otras propuestas de reforma electoral igualitaria, como las discutidas anteriormente.

3. Conclusiones

En general, se considera que las elecciones son instituciones cuya función es encarnar la igualdad entre las y los ciudadanos. No obstante, la desigualdad política es generalizada en los marcos institucionales electorales democráticos existentes, ya que dichos sistemas suelen centrarse en garantizar derechos de voto iguales y prestan mucha menos atención a la igualdad en otros aspectos de los procedimientos electorales. Esto es cierto incluso en las llamadas “democracias consolidadas”, que por esta razón no logran alcanzar una auténtica integridad electoral. Durante varias décadas después del advenimiento de la “tercera ola” de democratización (Huntington 1991), existió cierta complacencia en muchos ámbitos respecto a las instituciones electorales. A menudo se asumía que si las nuevas democracias podían elevar sus estándares electorales a los de las democracias consolidadas, se habría logrado la tarea de la democratización. El reciente desafío del retroceso democrático en muchas partes del mundo ha llevado a muchas personas a replantearse la adecuación de las instituciones electorales, incluso en las democracias más consolidadas. Por lo tanto, en la actualidad existe la oportunidad de examinar con seriedad cómo se llevan a cabo las elecciones en los países de todo el mundo, e intentar encontrar formas de hacerlas más democráticas. Un logro de este tipo servirá para mejorar la integridad de las elecciones al garantizar que cumplan con la promesa democrática de permitir una gobernanza con participación popular equitativa. En este artículo he argumentado que podemos dar un paso en esta dirección al replantear el concepto de integridad electoral en términos del valor democrático fundamental de la igualdad política.

En este contexto, vale la pena señalar que hay más potencial para reformas inclusivas y democratizadoras en algunas partes del mundo que en otras, por la simple razón de que las culturas de reforma electoral varían considerablemente en todo el mundo. Mientras que, en muchas democracias más antiguas, las leyes electorales son conocidas por ser “rígidas” y rara vez se someten a grandes revisiones, existe una mayor disposición a revisar la legislación electoral en regiones como América Latina (Freidenberg y Došek 2016; Guadarrama-Cruz 2022). Dado que las instituciones electorales latinoamericanas ya son inclusivas y democráticas según los estándares globales, esta es una parte del mundo donde hay un amplio margen para pensar en las implicaciones de reforma de la reconceptualización de la integridad electoral que he propuesto.

Los objetivos de este documento son conceptuales, pero al reflexionar sobre la integridad electoral en términos de igualdad política, también se ponen en relieve una serie de preguntas empíricas interesantes que podrían ser objeto de futuras investigaciones. Por ejemplo, algunas de las estrategias que podrían emplearse para abordar las desigualdades predominantes en contextos específicos podrían al mismo tiempo estimular las demandas ciudadanas de participación política, lo que podría revitalizar la democracia, de manera discursiva y de otras formas. Sin embargo, estas reformas también podrían tener consecuencias no deseadas si provocaran apelaciones populistas dirigidas contra las élites políticas.8 Alternativamente, unas elecciones “demasiado perfectas” podrían reducir la vigilancia ciudadana y generar electorados más pasivos. Estos son temas que merecen una mayor investigación por parte de las y los científicos políticos empíricos.

El esquema de posibles ámbitos de reforma aquí expuesto no proporciona una plantilla completa, pero espero haber proporcionado material suficiente para la reflexión con la esperanza de que otras personas contribuyan aún más a la tarea de lograr la igualdad política en el ámbito electoral. Sin duda, hay otras instituciones electorales que también podrían democratizarse de manera útil para garantizar una mayor igualdad política. En esta discusión, he destacado las áreas que parecen, a primera vista, más necesitadas de reforma. Las necesidades variarán, por supuesto, de un país a otro, al igual que las soluciones aceptables de manera cultural y política. El objetivo de la discusión anterior ha sido reflexionar sobre algunas formas en las que las instituciones electorales podrían, en teoría, hacerse más igualitarias y, al hacerlo, abrir el debate y generar ideas innovadoras para hacer que las elecciones sean más inclusivas.

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Notas:

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Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 25, 16 de diciembre de 1966. https://bit.ly/3opeONU
Cualquier sistema efectivo de financiamiento público debe ir acompañado de medios efectivos para auditar el gasto y sancionar las infracciones a las regulaciones de financiamiento de campañas (Chanamé et al. 2017; Santano 2022).
Según el informe de la base de datos de sistemas electorales de IDEA Internacional, hasta el 2023 el 54.1 % de los países utilizan sistemas electorales de representación proporcional o sistemas mixtos para elegir la cámara baja o única de sus legislaturas nacionales. Para más información, ver: https://bit.ly/3osZujs
La elección popular de las y los trabajadores electorales también es teóricamente posible. En Uruguay, las y los funcionarios electorales a nivel de distrito se eligen mediante votación popular (López 2000, 161). Sin embargo, elegir a todas y todos los funcionarios a nivel de mesa de votación sería sin duda excesivamente complicado y también resultaría en un proceso de retorno infinito, ya que no está claro cómo se seleccionarían a las y los trabajadores electorales encargados de supervisar la elección de las y los trabajadores electorales.
Clarke y James (2017) reportaron que las y los trabajadores electorales británicos expresan mayor satisfacción con el proceso democrático que la población en general. No obstante, también se observa que, en promedio, estos trabajadores/as son de mayor edad y tienen un nivel educativo más alto que la población a la que sirven. Cabe señalar que los autores no demuestran de manera concluyente el impacto causal del trabajo electoral en la satisfacción democrática.
Agradezco a un revisor anónimo por plantear esta interesante posibilidad.

Integridad electoral como igualdad política

Electoral integrity as political equality