4.1. Apuntes sobre el sistema electoral subnacional

Una de las principales críticas que ha merecido el calendario electoral uruguayo es su excesiva duración, que abarca prácticamente un año, de junio a mayo del siguiente año (Ver Tabla 1). Ello genera pérdidas de tiempo fértil para gobernar, además de cierto desgaste en la ciudadanía y elevados costos económicos de campaña. La postergación de la elección a causa de la pandemia, aunque puso la campaña en stand by, en los hechos amplió todavía más el ciclo, añadiéndole casi cinco meses.

Tabla 1. Descripción del calendario electoral vigente en Uruguay

La elección para intendencia se define por: (i) fórmula de mayoría relativa; (ii) el sistema de doble voto simultáneo (DVS),³ en el que cada partido puede presentar hasta tres candidaturas a intendencia; (iii) la posibilidad de reelección inmediata de las y los intendentes por una vez, y de reelección mediata luego de un interregno. Resulta electo intendente/a la candidatura más votada del partido más votado.

El órgano legislativo, la Junta Departamental (JD), se elige por representación proporcional (RP), pero asegurando la mayoría del cuerpo (16 de 31) para el partido ganador, aunque este hubiese obtenido una mayoría relativa. Este sistema se conoce como mayoría automática, puesto que opera solo cuando el partido ganador no obtiene la mayoría en la asignación proporcional de bancas (Moraes 1997). Cada partido puede ofrecer una amplia oferta de candidaturas a la JD mediante el sistema de múltiple voto simultáneo (MVS). Es decir, el electorado debe elegir una lista de candidaturas (cerrada y bloqueada) dentro de un sublema asociado a una candidatura a intendencia, todo dentro del mismo partido y en una sola hoja de votación.

Por su parte, la autoridad local es el Concejo Municipal y se elige por representación proporcional, utilizando el MVS. A diferencia de las intendencias, no existen restricciones en cuanto al número de candidaturas a la alcaldía que puede presentar cada partido. La candidatura más votada del partido más votado resulta electa para la alcaldía, que es quien integra y preside el concejo⁴ (Ver Tabla 2).

Tabla 2. Componentes del Sistema Electoral subnacional en Uruguay

4.2. Fases de la pandemia y reglamentación de la postergación de la elección

Cuando se declaró la emergencia sanitaria en Uruguay el 13 de marzo de 2020, rápidamente se fue forjando la idea de la postergación de las elecciones subnacionales, lo que finalmente ocurrió como consecuencia de la Ley n.° 19.875, promulgada el 8 de abril de 2020.⁵

La ley reconocía que, debido a la emergencia sanitaria en curso, no estaban dadas las garantías para llevar a cabo las elecciones sin alterar derechos fundamentales (artículo 1), y por lo tanto, facultaba a la Corte Electoral a prorrogar el acto electoral no más allá del 4 de octubre (artículo 2). Como reza en la exposición de motivos, además del derecho a la salud y “el deber que tienen todos los habitantes de cuidar su salud” estaba en juego también “el derecho fundamental […] del ciudadano a ser elector y elegible en las elecciones departamentales y municipales, es decir, el derecho a la certeza de la celebración de elecciones libres, en la que los ciudadanos puedan ser electores y elegibles”.⁶ Al mismo tiempo la ley exigía que la fecha de la elección debería fijarse a los 15 días como máximo luego de promulgada la ley, y se respetaría el padrón electoral vigente al momento de la fecha original (artículo 2). De igual manera, la ley buscó otorgar previsibilidad y blindar el acto eleccionario acotando el marco de discrecionalidad que pudiera tener la Corte Electoral como organizadora y rectora de la elección.

Pero además de la postergación y la fijación de una nueva fecha, en la ley también se tuvo que prever el régimen de transiciones de autoridades entre mandatos de gobierno (artículos 3 y 4), en la medida en que las autoridades departamentales y municipales en ejercicio debían permenecer en sus cargos hasta la asunción de las nuevas autoridades. Esto suscitó diversas actuaciones de la Corte Electoral relativas a la interpretación y alcance de la norma en función de algunas suplencias, principalmente a nivel de los concejos municipales.

El principal desafío consistía en adaptarse a la situación imperante y salvaguardar las exigencias que establecía el decreto de emergencia sanitaria, que prohibía las aglomeraciones y concentraciones de personas para evitar el contagio y la propagación de la enfermedad. Aunque el gobierno adoptó una estrategia que denominó “libertad responsable” por oposición al confinamiento obligatorio, tanto las recomendaciones científicas como las medidas del gobierno tendieron a disuadir y evitar las concentraciones de público, aun en espacios abiertos. Claramente, esta era una limitante para realizar las elecciones en condiciones que garantizaran la libertad del sufragio y una participación electoral acorde a las tradiciones del país.

Gráfico 2. Contagios y fallecimientos diarios reportados por Covid-19 en Uruguay (de marzo 2020 a febrero 2023)

Como se puede apreciar en el Gráfico 2, Uruguay atravesó el primer año de la pandemia con una situación controlada, tanto en términos de contagios diarios como de personas fallecidas. A partir de noviembre de 2020, la situación empezó a escalar, hasta llegar a los 4000 casos diarios en el invierno de 2021, en lo que se considera la primera ola. Esta situación generó un pico que alcanzó hasta 70 fallecimientos diarios entre mayo y julio de 2021, siendo este el momento más crítico de la pandemia en el país. Esto comenzó a menguar a raíz de la vacunación iniciada en febrero de 2021 con la primera dosis, que empezó a surtir efectos a partir de julio/agosto de ese año. Sin embargo, durante las fiestas de finales de año y en plena temporada turística 2021/2022 se produjo la segunda ola de contagios debido a un notorio aumento en la movilidad. La incidencia sobre los niveles de fallecimiento fue menor que en la primera ola a causa de una mayor incidencia de la vacunación (Gil 2021). A partir de entonces la situación se fue “normalizando” hasta llegar a la situación actual.

Nótese que las elecciones se llevaron a cabo en la primera etapa de la pandemia, cuando la situación estaba lejos de ser acuciante. De todos modos, existía la preocupación sobre el impacto que podría tener la elección en términos de contagios y propagación de la enfermedad como consecuencia de las aglomeraciones y movilizaciones que el acto electoral iba a ocasionar. Aun en un contexto de relativa estabilidad y calma esta preocupación estaba justificada, sobre todo si se compara con lo que vino después, cuando se produjeron focos de contagios en ciudades y departamentos del interior del país, principalmente en los territorios de frontera abierta con Brasil. Esto llevó a la movilización de recursos en apoyo a los territorios más vulnerables. En este marco, resultó muy importante el papel que jugaron los gobiernos departamentales y municipales, en coordinación con las autoridades sanitarias y los comités de emergencias. Fue una etapa de gran sensibilización y movilización de recursos institucionales y políticos en el territorio, en la que el gobierno nacional recientemente instalado pudo desplegar toda su capacidad de comunicación en el marco del combate contra la crisis.⁷

En este contexto, la Corte Electoral debió organizar y reglamentar la postergación del acto electoral, para lo cual tomó un conjunto de decisiones a través de circulares y otros instrumentos administrativos. A continuación, se detallan cronológicamente las principales resoluciones:

1. Circular n.° 10853 del 17 de abril de 2020: Prorroga “en este caso y por única vez la fecha para la realización de las elecciones departamentales y municipales previstas originalmente para el 10 de mayo de 2020”.⁸

2. Circular n.° 10854 del 22 de abril: Resuelve prorrogar la celebración de las elecciones departamentales y municipales “previstas en el artículo 77 numeral 9 de la Constitución de la República, para el domingo 27 de septiembre de 2020”. Debido a esta prórroga fue necesario ajustar el calendario electoral de las elecciones departamentales y municipales oportunamente aprobado y comunicado por circular n.° 10703 de 16 de diciembre de 2019. Ello incluyó, entre otros aspectos, posponer los plazos para el registro e inscripción de las listas y hojas de votación.⁹

3. Circular n.° 10857 del 22 de abril: Aprueba el Reglamento para las elecciones departamentales del 27 de septiembre de 2020. En este aspecto la misma no difería de la establecida para anteriores comicios, ya que no modificó en esencia aspectos organizativos de la elección como la conformación de las comisiones receptoras de votos, el trabajo de la Corte Electoral y las Juntas Electorales departamentales o la presencia de las y los delegados partidarios, entre otros.¹⁰

4. Circular n.° 10975 del 31 de julio: Establece un protocolo sanitario para los escrutinios departamentales. Asimismo, comunica las medidas propuestas por el equipo de trabajo designado en relación con la implementación de protocolos sanitarios. La circular preveía, además de medidas generales de carácter organizativo, medidas de higiene en el lugar de trabajo. Por último, establece un “protocolo sanitario aplicable a funcionarios y miembros de las juntas electorales” y se determinaba el “protocolo para delegados partidarios”.¹¹

En resumen, la reglamentación de la elección tuvo como aspecto más relevante la postergación del acto eleccionario y la inclusión de medidas sanitarias de prevención y mitigación del riesgo en el contexto de la pandemia. Por lo demás, no alteró ninguno de los aspectos sustantivos de la elección.

5.1. Efectos sobre el diseño y la coordinación de la oferta electoral

En estas elecciones, los partidos utilizaron el DVS en casi todos los departamentos tanto para los cargos ejecutivos y legislativos a nivel departamental como para la elección de las autoridades municipales. Sin embargo, la experiencia demuestra que las candidaturas múltiples no garantizan el éxito, pues el uso del DVS debe combinarse con una buena selección de postulantes (Laurnaga y Guerrini 1994). Además, la posibilidad de ampliar la oferta conlleva el riesgo de la competencia interna, en la que un partido con una disputa fratricida entre sus candidatos puede ver perjudicada su suerte en la elección.

Cuando observamos el número de candidaturas en el 2020, se aprecia una tendencia creciente desde 2000 a la fecha (Ver Tabla 3). Esto quiere decir que, aun habiendo mayor tiempo para coordinar debido a la postergación de la elección, ello no redundó en una disminución de la oferta de candidaturas derivada de posibles alianzas entre distintos partidos.

Tabla 3. Candidaturas a intendencia por departamento (2000-2020)

La oferta de candidaturas en los tres principales partidos tiende a replicar, en cada departamento, la estructura de los sectores nacionales (Ver Tabla 4). En el FA se habilitó el DVS por segunda vez en Montevideo, así como en los demás departamentos, con la excepción de Cerro Largo, Canelones y Río Negro. En el primer caso, no tenía posibilidades reales de ganar y en los dos restantes se optó por que compitiera solamente la candidatura que iba por la reelección (incumbent), ambas con posibilidades ciertas de ganar.

En el Partido Nacional (PN) y el Partido Colorado (PC), prácticamente no hubo restricciones en cuanto a la cantidad de candidaturas a la intendencia. El PN presentó candidatura única en Flores y Durazno, donde contaba con incumbents. El PC hizo lo propio en Canelones y Cerro Largo, donde no tenía posibilidades realistas de ganar la intendencia.

En este punto, es importante mencionar la estrategia que siguió CA a la hora de definir su oferta electoral. Si bien presentó candidaturas en once departamentos, en otros tuvo una fuerte coordinación electoral con el PN, lo que lo llevó a presentar candidaturas a la intendencia dentro del lema PN en Rocha, Salto y Colonia, y listas a la JD en otros como Treinta y Tres, Cerro Largo y Paysandú.

Particular destaque merece el caso de Montevideo, en el que los partidos de la Coalición Multicolor (CM) coordinaron y se presentaron bajo el lema PI, y con la candidatura única de Laura Raffo (PN). Esta experiencia de comparecer bajo el mismo lema partidario tenía como antecedente la elección de 2015, cuando PN y PC compitieron bajo el lema Partido de la Concertación; a diferencia de 2020, en aquella ocasión habían presentado tres candidaturas a la intendencia (Cardarello y Castiglia 2015).

Todas estas alternativas en la oferta electoral de los partidos fueron posibles gracias al sistema de DVS. El aplazamiento de la elección generó una prórroga que permitió procesar y definir alternativas de coordinación, especialmente entre los partidos de la CM.

Tabla 4. Candidaturas para intendencia por partido y departamento (2020)

Respecto a la oferta en la elección municipal, se observó un aumento en el número de candidaturas a las alcaldías según partido y departamento. Dicho incremento puede deberse, entre otros factores, al creciente atractivo del cargo desde su creación en 2010; ya que en términos de carrera política, opera como

plataforma de lanzamiento con amplias oportunidades a futuro. Como ya se mencionó, a diferencia de las intendencias, no existe restricción en el número de candidaturas que puede presentar un partido. En sentido inverso, algunas reglas electorales como la posibilidad de reelección (Jones 1999; Cardarello 2011) y las estructuras de los propios partidos actúan como filtros que reducen la oferta de candidaturas, restringiendo así la disponibilidad de opciones (Ver Tabla 5).

Tabla 5. Candidatos a la alcaldía por partido y departamento

Destaca que de las 1751 candidaturas a las alcaldías presentadas en todo el país, 893 pertenecían al PN (51 %). Esta ampliación y diversificación de su oferta potenció sus oportunidades y es una de las explicaciones de su éxito.

En suma, en la elección municipal se verificó un incremento en la oferta de candidaturas. Esto demuestra que, desde el punto de vista de la organización de la elección, no hubo un debilitamiento o restricción en la posibilidad de presentar listas, lo que significa que la pandemia no alteró este aspecto de la elección.

5.2. Efectos sobre la campaña electoral: alta incidencia del gobierno nacional

La postergación de las elecciones generó una ampliación del ciclo favorable de la luna de miel presidencial,¹² de la mano de una evaluación positiva que la opinión pública realizó sobre la gestión de la pandemia. Parece haber operado el efecto rally 'round the flag, ¹³ visible en otros países, que da cuenta de cómo en contextos de crisis la ciudadanía se une en torno a sus líderes, en este caso, el presidente de la República. En efecto, durante todo 2020 la aprobación presidencial se situó en torno al 60 %, mientras que la desaprobación promedio no superó el 20 % (Ver Gráfico 3). Por lo tanto, este clima favorable al gobierno y al presidente probablemente haya impactado en la campaña electoral en los distintos departamentos, favoreciendo al partido y al sector del presidente en detrimento de las opciones opositoras.

Este clima ambientó la participación directa de las autoridades nacionales en diversas actividades y mítines en localidades y ciudades de todo el país. Muchas de estas acciones estuvieron relacionadas con el combate contra la pandemia, aunque también hubo otras motivadas por inauguraciones de obras o anuncios de futuras inversiones. Sin embargo, esta avanzada del gobierno nacional tuvo como contracara la dificultad del FA como partido opositor para organizarse en apoyo a sus propias opciones y movilizar a sus militantes después de haber perdido el gobierno nacional. También le fue difícil adaptarse al contexto de pandemia, puesto que requería cierto grado de cooperación con el gobierno.

Gráfico 3. Evaluación presidencial promedio según cuatrimestres de 2020 (en %)

Incidencia sobre escenarios competitivos a nivel departamental: fortalecimiento de las y los desafiantes ¿Cómo repercute esta postergación del calendario sobre las posibilidades de los partidos y las candidaturas? Consideramos que es un factor relevante que incide en contextos competitivos. Así, podemos identificar que en al menos 7 de los 19 departamentos, las elecciones fueron altamente competitivas, ya sea entre partidos distintos o entre candidaturas del mismo partido (Cardarello y Freigedo 2021).

Un ejemplo de competencia entre candidaturas a la intendencia dentro del mismo partido es el caso de FA en Montevideo, en el que Cosse partía con desventaja frente a Martínez rumbo a mayo, para revertir la tendencia y finalmente triunfar en setiembre. En este caso, la postergación habría jugado en contra de Martínez y a favor de la desafiante Cosse.

Otros ejemplos en el interior son Cerro Largo y Treinta y Tres, donde el PN es predominante. En ambos casos, los candidatos que a la postre resultaron ganadores, Yurramendi y Silvera, partían en desventaja según los datos de opinión pública disponibles para ambos departamentos. En el caso de Treinta y Tres, la elección se terminó resolviendo por un puñado de votos, mientras que en Cerro Largo la diferencia fue menor a un punto porcentual (Ver Tabla 6).

Tabla 6. Intención de voto en elecciones competitivas entre candidaturas a la intendencia de un mismo partido (en % sobre el total departamental)

La competencia observada al interior del FA en Montevideo no solamente repercutió en la elección de la intendenta en este departamento, sino que también tuvo efectos en la reconfiguración interna del partido y su reposicionamiento tras perder el gobierno nacional en 2019. El propio Martínez (FA), intendente entre 2015 y 2019, había ganado las internas presidenciales de junio de 2019 venciendo a Cosse. Luego de perder la elección presidencial en el balotaje de noviembre frente a Lacalle Pou, Martínez retornó a la arena departamental e intentó la reelección como intendente en Montevideo. En ese momento contaba con una buena evaluación de su gestión y, a priori, tenía posibilidades de erguirse como ganador al ser el candidato incumbent (Cardarello 2011), además de haber superado a Cosse en las primarias de su partido. Sin embargo, las preferencias empezaron a cambiar: primero se sumó un tercer candidato, Villar, quien contó con el apoyo del expresidente Mujica y terció en la contienda (La Diaria 2020). La postergación de la elección les dio tiempo a las candidaturas desafiantes para articular una oferta competitiva y atractiva que terminó costándole la reelección a Martínez.

Por su parte, en los departamentos históricamente competitivos donde sí existía una expectativa cierta de alternancia, el mayor plazo disponible tras la postergación también jugó un papel importante. Es posible que de las cuatro elecciones que aparecían como fuertemente competitivas previamente, al menos dos se hayan resuelto en el tramo final de la campaña en favor de los candidatos desafiantes que venían de atrás (Rocha y Paysandú). En el caso de Río Negro, la evidencia no es tan clara, puesto que, aunque fueron elecciones competitivas, el PN parece haber liderado las preferencias durante toda la campaña. Por último, la elección de Salto muestra un caso de “desinteligencia” entre los partidos de la oposición departamental que no lograron coordinar la oferta electoral como sí lo hicieron en otros departamentos (Ver Tabla 7).

Tabla 7. Intención de voto en elecciones competitivas entre partidos (en % sobre el total departamental)

5.4. Principales resultados electorales a nivel departamental y municipal

De este modo, se evidencia un “efecto arrastre” importante: el PN ganó 15 de las 19 intendencias (78 %) y 90 de los 125 municipios (72 %) (Ver Tablas 8 y 9). En comparación con la elección anterior, el PN aumentó en 3 el número de intendencias y en 22 el número de municipios. Al contrario, el FA pasó de 6 a 3 intendencias y de 37 a 32 municipios. El PC mantuvo una intendencia y descendió de siete a tres municipios. Por su parte, el novel CA solo consiguió ocho ediles y un concejal en todo el país. Los demás partidos del sistema no obtuvieron cargos. Más allá de este predominio del PN a nivel territorial, cabe tener presente que el FA gobierna en tres de los cuatro departamentos más poblados del país (Montevideo, Canelones y Salto), lo que representa el 60 % del total de la población.

¿Cómo pueden explicarse estos resultados globales a la luz de la postergación de la elección? En primer lugar, desde el inicio de la gestión de la emergencia sanitaria, el gobierno promovió una estrategia basada en el concepto de “libertad responsable”, que lo posicionó a la vanguardia a nivel de la región en función de los resultados obtenidos durante el primer año, lo que le significó una evaluación favorable por parte de la opinión pública. Además, jugó rápido al intentar replicar la CM en los departamentos: se coaligó rápidamente en Montevideo detrás de la candidatura de Raffo y promovió alianzas de distinto tipo y alcance en los departamentos del interior. Aunque en Montevideo no obtuvo el triunfo a nivel departamental, a nivel municipal ganó tres de las ocho alcaldías del departamento.¹⁴ Paralelamente, la campaña capitalina probablemente haya incidido, por su magnitud y elevada notoriedad, en medios y redes del interior, favoreciendo así la idea de la coordinación entre las dirigencias y el electorado de los partidos de la CM. La contracara fue Salto, donde esta coordinación no se produjo, lo que favoreció la elección del incumbent Lima (FA) (Nieto y Manfredi 2021).

Una de las pruebas de éxito de la estrategia seguida por el gobierno y el presidente es el resultado favorable obtenido por su sector partidario (Todos)¹⁵ en las departamentales. Mientras que en 2010 y 2015 había sido Alianza Nacional (AN)¹⁶ el sector más exitoso en términos de intendencias ganadas, ocho de las doce obtenidas por el PN en ambas elecciones, el panorama cambió en la elección de 2020 donde Todos obtuvo ocho de quince intendencias.¹⁷ Las siete intendencias restantes pertenecen a otros sectores minoritarios del partido.

Tabla 8. Resultados electorales en cada departamento por partido (en %)

Tabla 9. Alcaldes electos por partido en 2020

La otra incógnita radicaba en estimar la participación del electorado, máxime en un contexto de temor a causa de los efectos que podría provocar la movilización en el contexto de la pandemia. Históricamente, Uruguay ha tenido tasas de participación muy altas que a partir de 1970 se situaron entre el 85 % y el 90 %.¹⁸ La situación provocada por la pandemia generaba dudas sobre la participación del electorado en esta instancia, que finalmente se disiparon y la participación se situó en el 87.4 % del total de personas habilitadas para votar (Ver Tabla 10).¹⁹ Sin embargo, la mayor incertidumbre estaba en la elección municipal, puesto que los dos antecedentes existentes (2010 y 2015) mostraban una alta abstención en este nivel.

La creación del nivel de gobierno local adquiere particular importancia ya que, si bien históricamente la política local ha sido considerada como una variable dependiente de la política nacional, este concepto ha variado en las últimas décadas. Como bien señala Carrillo Barroso (1989) “[…] al tiempo que avanza este fenómeno las elecciones locales pierden su carácter de meras elecciones administrativas para ejercer una influencia significativa en las consultas de ámbito superior; es decir, la política local se convierte a su vez en una variable independiente respecto a la política nacional” (1989, 29).

Tabla 10. Participación electoral en elecciones departamentales (2000-2020)

En la elección municipal de 2010, la primera en la historia, se observaron niveles sorprendentemente elevados de votos en blanco y anulados (Magri 2010; Magri y Freigedo 2010; Cardarello 2011) sobre todo si los comparamos con los de la elección departamental y nacional en esos mismos territorios. Pero, además, en las áreas con mayor concentración demográfica y niveles más altos de modernización, la participación fue menor, contradiciendo varios supuestos teóricos sobre la participación electoral (Buquet et al. 2018).

En el 2020, la participación electoral a nivel municipal fue de 47 % en todo el país, superando los valores obtenidos en 2015 (40 %) y 2010 (43 %). Los niveles de participación son variados, desde un mínimo del 25 % de votos válidos en el Municipio D de Montevideo hasta un máximo del 87 % en Cerro de las Cuentas en Cerro Largo (Ver Tabla 11). Sin embargo, a pesar de la alta heterogeneidad, en promedio se registró el mejor porcentaje de participación, alcanzando el 67 %.²⁰ Esta cifra es levemente mayor a la obtenida en las ediciones anteriores: 66 % en 2015 y 63 % en 2010. Esto significa que, a pesar de las limitaciones derivadas del contexto de la pandemia, el nivel de participación electoral igualmente aumentó.²¹

Los ocho municipios de Montevideo experimentaron un notable crecimiento en términos de participación electoral, pasando del 23 % al 35 % en promedio, aunque su nivel continúa siendo bajo. Ello constituye un desafío para la consolidación del tercer nivel de gobierno en Uruguay, teniendo en cuenta que son los municipios con mayor población.

Tabla 11. Participación electoral promedio en elecciones municipales por departamento (2020, en % de votos válidos sobre el total de habilitados)