<[email protected]> Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Pernambuco, Brasil
ORCID: 0000-0002-7200-6095
[Resumen]
Este artículo describe el desarrollo del concepto de integridad electoral a partir de sus antecedentes en la literatura y discute algunas de las alternativas metodológicas para su medición. El tema de la integridad electoral se presenta en estrecha conexión con el debate sobre las instituciones de gobernabilidad electoral, al mismo tiempo que incorpora a las y los actores políticos en los análisis. El artículo recurre a ejemplos de América Latina para demostrar las limitaciones de las medidas de integridad electoral a través de datos de percepción. Además, las encuestas realizadas a expertos/as y votantes dan cuenta de percepciones divergentes, cuyas consecuencias deben ser consideradas tanto por investigadores/as como por usuarios/as de las encuestas.
[Palabras clave] Gobernanza electoral, integridad electoral, elecciones.
[Abstract]
This article describes the concept of electoral integrity, how it developed from previous ideas in the literature, so as discusses some methodological alternatives for its measurement. Additionally, it presents electoral integrity in close connection to the debate on electoral governance institutions, while incorporating political actors in the analyses. Furthermore, the article uses examples from Latin America to demonstrate the limits of perceptions data as measures of electoral integrity. As surveys to experts and voters show divergent perceptions, survey researchers and participants must consider its consequences.
[Keywords] Electoral governance, electoral integrity, elections.
[Recibido] 20/03/23 y [Aceptado] 22/06/23
1. Introducción1
En la ciencia política, el paso de la década de los 90 a la del 2000 fue muy fructífero para el conocimiento de las elecciones como instituciones. Posteriormente, a partir de la década de 2010, se multiplicaron las agendas relacionadas con la integridad electoral. Este desarrollo académico refleja una tendencia en la ciencia política de alejarse del neoinstitucionalismo estricto de los años ochenta y avanzar hacia una perspectiva más amplia, reincorporando a las y los actores políticos y sus estrategias en los análisis.
El estudio de la integridad electoral y sus interfaces con las instituciones y los comportamientos se ha expandido hasta convertirse en un área interdisciplinaria en la actualidad. Especialidades tan diversas como el derecho, las relaciones internacionales y las políticas públicas se suman a la ciencia política en los estudios sobre gobernanza e integridad electoral, otorgándole una naturaleza transversal al estudio de estos objetos.
Actualmente, un número creciente de investigaciones reconcilian diferentes enfoques teóricos y áreas de experiencia en análisis conjuntos sobre la gestión electoral y la integridad de las elecciones. Este artículo describe brevemente estos desarrollos y discute el concepto de integridad electoral y sus formas de operar, utilizando ejemplos empíricos de América Latina.
2. Integridad electoral: concepto y variables
En comparación con otras áreas más consolidadas de la ciencia política, la literatura sobre integridad electoral es reciente, incluso considerando sus antecedentes. A fines de los años noventa, uno de los debates centrales en la ciencia política se centraba en los pronósticos de consolidación de las nuevas democracias. Pronto trabajos influyentes como los de
En países recién salidos de regímenes autoritarios, como las nuevas democracias de América Latina, la elección del diseño institucional para administrar la competencia electoral era un asunto sensible y crucial. Después de mucho tiempo sin estar familiarizados con la disputa política pacífica, los actores políticos necesitaban construir confianza entre ellos y en el nuevo proceso electoral. No sería razonable confiar la gestión de las elecciones a organismos que no contaran con amplia aceptación. Por lo tanto, dichos organismos debían ser independientes. Así, el modelo clásico de gobernanza electoral, en el que el Poder Ejecutivo organizaba las elecciones y el Legislativo validaba los resultados, fue reemplazado en casi todos los países de América Latina por instituciones independientes del Poder Ejecutivo y, por lo tanto, autónomas respecto a los gobiernos (
La diversidad de diseños institucionales adoptados por los países exigía herramientas conceptuales más refinadas por parte de las y los científicos políticos. En la misma época,
Después de la tercera ola de democratización en los años setenta y ochenta, en la que las elecciones fundacionales marcaban la transición negociada (
En la misma época, el debate en la ciencia política se centró en las elecciones sin democracia (
Recién a principios de la década de 2010, el término “integridad electoral” se popularizó a partir de las guías y materiales producidos por la
El ciclo electoral al que se refiere la definición anterior (
El principal avance de esta nueva definición para la ciencia política fue separar de manera conceptual y metodológica la integridad de las elecciones del régimen político en el que se llevan a cabo. Actualmente, ya no se puede concluir erróneamente que ciertas elecciones deben considerarse íntegras solo porque se realizan en un país reconocidamente democrático, por ejemplo. La integridad electoral varía incluso entre las democracias consolidadas, como demuestran las conocidas debilidades de los procesos electorales en los Estados Unidos (
La importancia de establecer una definición sólida radica en sus posibles consecuencias. Las evaluaciones aplicadas por misiones internacionales de observación electoral deben basarse en criterios objetivos, los cuales determinan las conclusiones y recomendaciones en sus informes. Además, muchos países celebran elecciones, pero si estas no son íntegras, pueden enfrentar sanciones en sus relaciones internacionales, por ejemplo.
Después de los años 2000, a medida que se desarrollaban teorías que condujeron a la concepción de la integridad electoral, también surgieron nuevas investigaciones sobre fraudes (
Abordar la integridad electoral a través de sus violaciones indica la importancia del papel de las y los actores políticos en esta agenda de investigación. Los estafadores y manipuladores son actores políticos que afectan tanto la integridad electoral como las instituciones.
Los factores institucionales son un tema recurrente en la agenda de investigación sobre integridad electoral, pero no se consideran la explicación final. Los límites reconocidos de la explicación neoinstitucional apuntan a la necesidad de reintroducir a los actores en los análisis (
Este ajuste en la perspectiva teórica es importante para comprender mejor las mediciones de la integridad electoral, que actualmente incluyen elementos más allá de las instituciones, como se detallará en la próxima sección.
3. Relación entre gobernanza electoral e integridad electoral
Una literatura reciente se ha centrado en uno de los niveles de gobernanza electoral (
Recursos innovadores, como el análisis de contenido de páginas web de los organismos electorales de todo el mundo (
El análisis de la gestión electoral como política pública es un enfoque que abarca desde cuestiones relacionadas con los recursos humanos (
También está en el horizonte de esta nueva agenda el estudio de las tecnologías electorales y su impacto en la integridad electoral, ya sea real o percibida (
Iniciada en 2020, la pandemia de la Covid-19 generó una agenda de investigación que fortaleció la interdisciplinariedad en los estudios de gobernanza e integridad electoral. Las y los administradores electorales de todo el mundo se enfrentaron al dilema de llevar a cabo o posponer las elecciones debido a los nuevos riesgos sanitarios asociados a cualquier evento público. La responsabilidad de celebrar elecciones regulares era indiscutible, al igual que la responsabilidad de proteger a las y los ciudadanos contra el contagio. Parecía haber un tradeoff que enfrentaba los derechos políticos y el derecho a la salud (Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos [Capel/Iidh] 2020;
La pandemia llevó a los países a adoptar medidas de emergencia, aumentando los poderes de los gobiernos y restringiendo la participación popular. La incertidumbre amenazaba la regularidad de las elecciones y, con ello, los límites de los mandatos. La competencia podría volverse más desigual sin la posibilidad de organizar campañas y movilización. Las medidas excepcionales de seguridad adoptadas durante las elecciones para prevenir el contagio podrían comprometer la confianza pública y alentar a las y los perdedores a rechazar los resultados. Las misiones internacionales de observación se verían imposibilitadas y la supervisión de los procedimientos requeriría flexibilidad.
Este debate en la arena pública pronto se convirtió en objeto de investigación académica y una serie de trabajos en ciencia política y otras áreas comenzaron a discutir los potenciales y los límites de diferentes alternativas en la administración de elecciones (
4. Cómo medir la integridad electoral
Al igual que otros conceptos en las ciencias sociales, la integridad electoral no es directamente observable, por lo que su medición suele depender del uso de indicadores sustitutos (proxies). En la literatura de ciencia política, se han utilizado diversas variables con este fin, cada una con sus ventajas y limitaciones.
Una forma tradicional de evaluar la integridad electoral es mediante el análisis de las instituciones formales, las garantías que ofrecen y los incentivos que generan para el comportamiento íntegro de las y los actores políticos en la competencia electoral. Así, la presencia de dispositivos legales que garanticen los derechos y asignen responsabilidades relacionadas con la competencia electoral suele utilizarse como indicador de la integridad electoral en investigaciones dentro de la tradición neoinstitucionalista.
Este enfoque se facilita por la simplicidad y objetividad de los datos (textos legales de los países), que generalmente están al alcance de las y los investigadores. Además, no sería razonable esperar que las reglas del juego no afecten el juego. Algunos ejemplos de esta perspectiva son los trabajos de
Otro enfoque es el que recurre a fuentes como documentos y datos oficiales de los países, informes de observadores internacionales y material bibliográfico. Ejemplos de esto son los trabajos de
Otro tipo de medidas ampliamente utilizadas en la actualidad son las percepciones de la integridad electoral. Estas percepciones pueden tener diferentes fuentes, incluyendo la ciudadanía (
Las investigaciones que miden la integridad electoral a través de su percepción se basan en encuestas, que suelen ser costosas. No obstante, la disponibilidad gratuita de bases de datos comparativas a nivel mundial ha ayudado a las y los investigadores a superar esta limitación y avanzar en los estudios comparativos. Estos datos se utilizan en la siguiente sección para analizar los desafíos de medir la integridad electoral comparando la percepción de las y los expertos con la percepción del electorado.
5. Integridad electoral en América Latina
La fuente de datos más especializada sobre integridad electoral en la actualidad es la encuesta del Electoral Integrity Project (
Dado que el proyecto se lanzó en 2013, la base de datos solo contiene elecciones realizadas a partir de 2012 en los países donde fue posible obtener respuestas. Para América Latina, existen datos de 55 elecciones en 18 países, como se muestra en la Tabla 1.
Tabla 1. Índice de Percepción de Integridad Electoral (PEI) en América Latina Fuente: Electoral Integrity Project ( *Las respuestas faltantes se completaron mediante imputación múltiple ( El índice varía de 0 a 100.
País
Año
Tipo de elección
Índice PEI*
Argentina
2013
legislativa
66
Argentina
2015
legislativa
63
Argentina
2017
legislativa
65
Argentina
2019
presidencial
70
Argentina
2021
legislativa
67
Bolivia
2014
presidencial
56
Bolivia
2019
presidencial
50
Bolivia
2020
presidencial
51
Brasil
2014
presidencial
68
Brasil
2018
presidencial
60
Chile
2013
presidencial
67
Chile
2017
presidencial
75
Chile
2021
presidencial
79
Colombia
2014
legislativa
61
Colombia
2014
presidencial
59
Colombia
2018
legislativa
61
Colombia
2018
presidencial
57
Costa Rica
2014
presidencial
81
Costa Rica
2018
presidencial
76
República Dominicana
2016
presidencial
44
República Dominicana
2020
presidencial
65
Ecuador
2013
presidencial
55
Ecuador
2017
presidencial
45
Ecuador
2021
presidencial
65
El Salvador
2014
presidencial
59
El Salvador
2015
legislativa
49
El Salvador
2018
legislativa
53
El Salvador
2019
presidencial
61
Guatemala
2015
presidencial
48
Guatemala
2019
legislativa
48
Guatemala
2019
presidencial
50
Honduras
2013
presidencial
45
Honduras
2017
presidencial
29
México
2012
presidencial
62
México
2015
legislativa
52
México
2018
presidencial
67
México
2021
legislativa
64
Nicaragua
2016
presidencial
36
Nicaragua
2021
presidencial
28
Panamá
2014
presidencial
61
Panamá
2019
presidencial
71
Paraguay
2013
presidencial
55
Paraguay
2018
presidencial
44
Perú
2016
legislativa
60
Perú
2016
presidencial
65
Perú
2020
legislativa
72
Perú
2021
presidencial
68
Uruguay
2014
presidencial
75
Uruguay
2019
presidencial
83
Uruguay
2019
presidencial
73
Venezuela
2012
presidencial
54
Venezuela
2013
presidencial
40
Venezuela
2015
legislativa
42
Venezuela
2018
presidencial
26
Venezuela
2020
legislativa
36
Las elecciones en Venezuela, Nicaragua y Honduras se encuentran entre los valores más bajos del índice, mientras que las elecciones en Chile, Costa Rica y Uruguay tienen los valores más altos. Esta distribución se corresponde con las calificaciones unánimes de los regímenes políticos en América Latina y presenta una alta correlación (r=0.93; p=0.00) con el índice de elecciones libres y justas de V-Dem (
La medida de PEI y las posiciones de los países en el ranking son validadas por su coincidencia con el conocimiento previo sobre regímenes acumulado en la ciencia política. Sin embargo, sus resultados no coinciden con las medidas de percepción de las y los ciudadanos recopiladas en la encuesta de opinión pública World Values Survey (WVS) (
Además de la validación externa a través de otras medidas, también ha habido cuestionamientos desde las primeras olas del PEI sobre hasta qué punto realmente refleja la realidad de cada país experimentada por sus propia ciudadanía, dados los posibles sesgos en las evaluaciones de las personas expertas. Para probar la congruencia con la percepción de la opinión pública, en colaboración con la WVS se introdujeron una serie de preguntas sobre integridad electoral a partir de su sexta ola (2010-2014). El primer resultado en cinco países mostró una alta correlación entre las dos percepciones (
La distribución de respuestas entre las opciones puede considerarse como indicadores de la percepción de la ciudadanía sobre varios aspectos de la integridad electoral, como se puede verificar en el anexo. El porcentaje de personas encuestadas que eligieron la opción indicativa de mayor integridad electoral precisa cuánto reconoce el público de cada país que sus elecciones son íntegras.
En Uruguay y Chile fueron más frecuentes las respuestas indicativas de mayor integridad electoral, como se esperaba, pero sorprende que tantos estrevistados/as en Nicaragua también tengan una percepción tan positiva sobre las elecciones en su país. Veamos en el Gráfico 3 cómo cada pregunta de la encuesta a las y los votantes se relaciona con algunos de los índices de percepción de las y los especialistas.12
La confianza general en las elecciones entre la ciudadanía se acerca un poco al índice PEI pero se aleja del índice V-Dem, ambos basados en la percepción de las personas especialistas. Sin embargo, en cuanto a la cobertura mediática, el recuento de votos y las autoridades electorales, la correlación entre la percepción de la ciudadanía y de las y los especialistas es siempre débil. En estos tres aspectos, Perú, Brasil y México figuran como ejemplos de una percepción de integridad electoral mucho más baja entre el electorado que entre las y los especialistas. Sin duda, hay muchos factores individuales y contextuales que afectan la percepción de integridad electoral por parte de la ciudadanía (
La discrepancia es esperada hasta cierto punto, ya que se trata de percepciones de actores muy diferentes (especialistas y ciudadanía), impulsados por prioridades diferentes y con repertorios muy desiguales. Por otro lado, son percepciones sobre el mismo fenómeno, en el mismo país y en el mismo momento. La ambigüedad de las expectativas sobre la relación entre estas dos medidas no se resuelve con el análisis empírico aplicado en este artículo. En las elecciones más recientes en el conjunto de países latinoamericanos analizados, las percepciones de las personas especialistas y de la ciudadanía se acercan en ciertos aspectos en algunos países y se alejan en otros. Así, la discrepancia varía en la muestra.
Especular sobre las causas de la discrepancia entre las dos percepciones y su variación no está entre los objetivos (ni las posibilidades) de este artículo. Sin embargo, esta discrepancia es importante en este debate debido a sus consecuencias teóricas y metodológicas. Desde un punto de vista teórico, se plantea la cuestión de si es posible identificar la integridad electoral (evaluada por especialistas u observadores, por ejemplo) independientemente de cómo es percibida por las y los actores políticos (votantes, candidatos, políticos, por ejemplo). Esto implicaría que unas elecciones consideradas íntegras no necesariamente sean percibidas como legítimas, entendiendo la legitimidad como un atributo conferido por las y los actores políticos participantes en el proceso, o al menos por la mayoría de ellos (
6. Consideraciones finales
Este artículo describió el desarrollo del concepto de integridad electoral a partir de sus antecedentes en la literatura y discutió algunas de las alternativas para su medición. Además, la integridad electoral en la literatura de ciencia política se situó como un tema estrechamente relacionado con el debate sobre las instituciones de gobernanza electoral, pero al mismo tiempo como un ejemplo de superación de los límites del paradigma neoinstitucionalista, al reconocer la relevancia de las y los actores políticos que establecen los estándares de integridad electoral en acuerdos internacionales, así como aquellos que formulan, aplican, legitiman o infringen las reglas del proceso electoral.
Las contribuciones que espero haber ofrecido con este trabajo incluyen: la sistematización de los desarrollos de la literatura que condujeron a la sistematización del concepto; (b) un debate sobre los límites de la medición inherentes a su naturaleza no directamente observables; y (c) el mapeo de las ramificaciones de esta agenda de investigación en diferentes áreas, enfoques teóricos y estrategias metodológicas. Las limitaciones de este trabajo conforman la agenda de investigación sobre el tema e incluyen: (a) explicar las variaciones entre los países de América Latina en la relación entre las diferentes medidas de integridad y (b) profundizar en el conocimiento sobre la relación entre actores e instituciones en la producción de elecciones íntegras.
En el momento en que se escribe este artículo, algunas de las cuestiones planteadas aquí se imponen en varios países del mundo con el peso de una amenaza: las instituciones no lo explican todo y la integridad electoral depende de cómo las y los actores políticos las utilizan. Aún más importante: la legitimidad conferida por estos actores a los procesos electorales no depende de las cualidades de las instituciones de gobernanza electoral. Las elecciones íntegras no son suficientes para la democracia, pero indudablemente son su condición necesaria y, por lo tanto, deben ser objeto privilegiado en las reflexiones e investigaciones. No hay tiempo que perder.
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Notas:
-
Este artículo es el resultado de una investigación financiada por el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq-Brasil), proceso número 436650/2018-5. Agradezco a las y los revisores anónimos de la Revista Elecciones por sus contribuciones a este artículo. Cualquier error que quede es de mi responsabilidad exclusiva.
-
La única excepción es Argentina, donde las elecciones son organizadas por la Dirección Nacional Electoral, que forma parte de la estructura organizativa del Ministerio del Interior.
-
En esos países, la realización de elecciones -incluso sesgadas a favor del régimen- aumentaba el costo de reprimir a la oposición y movilizaba a las y los actores para la competencia. Sin embargo, la relación entre las elecciones celebradas bajo regímenes autoritarios y el proceso de democratización, lejos de ser universal, se ha demostrado restringida a pocos casos, como revelaron las pruebas realizadas por Edgell et al. (2018).
-
El Proyecto de Integridad Electoral es un estudio académico independiente fundado en 2012 por la profesora Pippa Norris, en colaboración entre la Universidad de Harvard y la Universidad de Sydney. Actualmente, el proyecto está dirigido por la Dra. Holly Ann Garnett (Royal Military College of Canada/Queen’s University) y el profesor Toby S. James (University of East Anglia).
-
El concepto de integridad electoral es más simple que sus predecesores más complejos, ya que contiene menos atributos esenciales, en el sentido empleado por Sartori (1970) y Coppedge (1999).
-
Existen otras divisiones alternativas del ciclo electoral, como las empleadas por el Carter Center (2023).
-
Antes de eso, Molina y Lehoucq (1999) ya debatían el tema de los fraudes electorales en América Latina.
-
Brasil es un ejemplo de reducción de la integridad electoral en 2018 y 2022, debido a la acción estratégica de actores políticos sin que haya habido ningún cambio institucional.
-
1: índice de leyes electorales, 2: índice de trámites electorales, 3: índice de límites de distritos electorales, 4: índice de registro de votantes, 5: índice de registro de partidos y candidatos, 6: índice de cobertura de medios, 7: índice de financiación de campañas, 8: índice del proceso de votación, 9: índice de conteo de votos, 10: índice de resultados, 11: índice de autoridades electorales
-
Se utilizó la variable “índice de elecciones limpias” (v2xel_frefair), que combina otras variables para indicar la ausencia de fraudes, irregularidades sistemáticas, intimidación del gobierno hacia la oposición, compra de votos y violencia electoral (Coppedge et al. 2023).
-
Solo se consideraron los países para los cuales se disponía de ambas variables en la elección más reciente.
-
Las preguntas en las dos encuestas son muy diferentes, solo hay tres pares de preguntas comparables porque los temas coinciden: conteo de votos, autoridades electorales y cobertura de medios.
-
En este contexto, los actores políticos no se limitan exclusivamente a las élites políticas, sino que también incluyen al electorado y a la ciudadanía en general, según una perspectiva amplia de todas las personas que participan de alguna manera en el proceso electoral, conocidos como partes interesadas (Garnett y Zavadskaya 2018). El concepto de legitimidad aplicado aquí no se refiere específicamente a la legitimación formal, como la de una autoridad legítima ante la ley, sino que se centra en la aceptación pública y el consentimiento generalmente identificados a través de encuestas de opinión (Anderson et al. 2005; Berelson 1952; Morlino 2009; Power y Cyr 2009).
Contribuciones de las autoras y/o los autores: Gabriela da Silva Tarouco: conceptualización, investigación, diseño de metodología, redacción (borrador original), redacción (revisión y edición)
Sobre la autora
Gabriela da Silva Tarouco. Se graduó en Ciencias Sociales por la Universidade Estadual de Campinas; Maestra en Ciencia Política por la Universidade Estadual de Campinas; Doctora en Ciencia Política en el Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro. Actualmente, ejerce como asociada del Departamento de Ciencia Política de la Universidade Federal de Pernambuco y se especializa en investigar temas relacionados con partidos políticos, sistemas partidarios, elecciones, gobernanza electoral e integridad electoral.
Porcentaje de respuestas en las opciones indicativas de mayor integridad electoral
Fuente: WVS7 (Haerpfer et al. 2022)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
México
Nicaragua
Perú
Uruguay
Venezuela
Q76_Mucha + bastanteconfianza en las elecciones
32,6
24,7
26,0
52,7
13,4
37,5
11,9
20,1
24,4
16,4
66,6
20,5
Q224_Muy seguido los votos se cuentan limpiamente
22,4
16,9
13,7
46,5
17,0
14,9
10,7
12,2
24,8
3,8
59,7
15,0
Q225_Nuncase prohíbe competir a candidatos de la oposición
30,0
25,4
23,1
29,6
29,5
15,9
15,1
26,3
35,7
18,7
49,9
28,2
Q226_Nunca los noticieros de TV favorecen al partido gobernante
7,8
10,9
6,1
24,2
14,7
8,9
9,4
13,5
20,5
5,9
19,6
14,6
Q227_Nunca los votantes son sobornados/coimeados
11,9
13,8
3,5
35,6
5,6
8,6
5,5
8,7
38,5
11,4
18,1
20,7
Q228_Muy seguido los medios hacen una cobertura objetiva de las elecciones
11,4
26,9
15,8
23,4
46,6
28,0
25,0
32,2
22,2
5,8
25,0
20,3
Q229_Muy seguido las autoridades electorales son justas/imparciales
14,3
9,8
11,0
26,7
18,8
10,8
12,5
12,6
18,2
2,1
42,3
12,9
Q230_Nunca los ricos compran las elecciones
13,5
10,8
4,2
31,0
7,5
7,5
8,1
12,2
36,6
5,9
30,8
25,4
Q231_Nunca se amenaza a los votantes con violencia en las urnas
28,7
27,6
27,0
52,2
21,7
29,8
12,8
21,7
46,4
31,4
74,1
35,3
Q232_Muy seguido los votantes tienen opciones reales entre las cuales elegir
31,7
35,1
29,5
34,0
44,5
34,1
21,0
29,9
34,0
7,6
63,2
29,1
Q233_Muy seguido las mujeres tienen igualdad de oportunidades para ocupar cargos
41,2
45,9
26,3
33,4
50,3
49,3
26,1
33,7
43,6
15,5
47,9
30,5
Q234_Tener elecciones limpias es muy importante
48,6
56,0
73,3
42,1
64,8
56,2
45,0
63,9
63,4
54,1
72,5
51,1