10.53557/Elecciones.2022.v21n23.08

Análisis sobre elecciones

Elecciones Legislativas Argentina 2021: reglas, actores y resultados

2021 Argentina legislative elections: rules, actors and results

HERNÁN PABLO TOPPI

<htoppi@sociales.uba.ar> Universidad de Buenos Aires, Argentina

ORCID: 0000-0002-8948-6961

[Resumen]

El 14 de noviembre de 2021, en la Argentina se desarrollaron elecciones para la Cámara de Diputados y el Senado. En este artículo se analiza la coyuntura, así como las reglas de competencia, las fuerzas políticas, los resultados electorales y la nueva composición de las cámaras. Se observa que el Frente de Todos perdió en la mayoría del país y experimentó una reducción de bancas en ambas cámaras del Congreso. El principal beneficiario de esta elección fue Juntos por el Cambio que, a diferencia del anterior proceso electoral, incrementó sus escaños. Adicionalmente, destaca la performance de terceras fuerzas políticas y la mayor presencia de mujeres en el Congreso Nacional a partir de la implementación de la paridad.

[Palabras clave] Argentina, elecciones, pandemia, gobierno, oposición.

[Abstract]

On November 14, 2021, elections for the Chamber of Deputies and the Senate were held in Argentina. This article analyzes the context as well as the rules of competition, the political forces, the electoral results and the new composition of the chambers. It is observed that Frente de Todos lost in most of the country, experienced a loss of seats in both Houses of Congress. The main beneficiary of this election was Juntos por el Cambio, which unlike the previous electoral process increased its seats. Additionally, the performance of third party political forces and the increased presence of women in the National Congress since the implementation of parity are highlighted.

[Keywords] Argentina, elections, pandemic, government, opposition.

[Recibido] 27/10/22 y [Aceptado] 04/05/22

1. Introducción1

La Argentina no quedó exenta del impacto de la pandemia producto de la Covid-19. Entre las diferentes aristas donde esto se evidenció se encuentra la electoral, en tanto, además de diseñarse un protocolo2 que permitiera el desarrolllo de las jornadas de votación -tanto el dispuesto para las Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias3 como para la elección general-, las fechas correspondientes para estas debieron ser modificadas. Originalmente, las Paso tenían que llevarse a cabo el 8 de agosto de 2021, mientras que la elección general tenía como fecha el 24 de octubre del mismo año. No obstante, estos procesos electorales se pospusieron (mediante la Ley n.° 27631 y el Decreto n.° 358/21) para el 12 de septiembre y 14 de noviembre, respectivamente. En estas páginas nos centraremos en lo sucedido en esta última jornada electoral.

Las elecciones a analizar fueron intermedias y legislativas. En términos del primer elemento, Argentina no renueva la totalidad de las cámaras (diseño bicameral) del Congreso Nacional en concordancia con la elección presidencial, sino que lo hace por partes cada dos años -la Cámara de Diputados por mitades y el Senado por tercios-.4 Producto de esto último es que surge la segunda característica de este proceso electoral, el cual fue eminentemente legislativo a nivel nacional.

El hecho de que no se renueve la presidencia no le quita relevancia a la elección intermedia, primero porque, como toda elección, implica un proceso de accountability vertical (O’donnell 2007) en el que se evalúa con el voto el desempeño de las y los representantes; segundo, porque no deja de estar en juego parte de la distribución del poder político expresado en el Congreso. Una victoria para las candidaturas de la fuerza gobernante significaría para esta última una mayor cantidad de escaños y, por tanto, un camino más llano para el tratamiento legislativo deseado. En cambio, un triunfo opositor podría fortalecer el rol de jugador de veto (Tsebelis 2006) de este último sector.

El artículo continuará de la siguiente manera. En los antecedentes se describirán las reglas electorales y los cargos en disputa, así como la evolución del sistema de partidos argentino. Posteriormente, se presentarán las fuerzas principales que participaron en la elección. En el tercer apartado se encontrarán los resultados y la composición devenida para las dos cámaras del Congreso Nacional. Finalmente, se plantearán las conclusiones.

2. Antecedentes

2.1. Las reglas de competencia y los cargos a elegir en 2021

Como se mencionó, el Congreso Nacional es bicameral. La Cámara de Diputados está integrada por 257 miembros que duran cuatro años en su cargo y con la posibilidad de ser reelectos. Por su parte, la Cámara de Senadores cuenta con 72 integrantes -tres por cada provincia, más la ciudad de Buenos Aires-, con un mandato de seis años y también pueden ser reelectos.

En cuanto al sistema de elección, la Cámara de Diputados se elige por mitades cada dos años. En este sentido, cada distrito renueva la mitad de sus bancas en cada elección. La cantidad de diputadas y diputados por provincia es variable, siendo (actualmente) el mínimo de cinco y el máximo de 70. La elección se produce mediante el método de D’Hondt -con una barrera legal del 3 %-, utilizándose listas cerradas y bloqueadas.

El Senado se renueva por tercios -en cuanto al turno de las provincias para elegir a sus representantes- cada dos años. Esto implica que, “cuando llega su momento”, cada distrito pone en juego todos sus escaños. La elección se realiza con listas cerradas y bloqueadas, y a partir de un sistema de mayoría simple, correspondiendo dos bancas para la primera fuerza electoral y una para aquella que obtenga el segundo lugar en la elección.

Argentina cuenta desde 2017 con una ley de paridad para la conformación de las listas de candidaturas en el ámbito nacional (Ley n.° 27412). Estas últimas deben ser diseñadas ubicando de manera intercalada a varones y mujeres desde la primera posición hasta la última, tanto para las candidaturas titulares como para las suplentes. De esta manera, la elección de 2021 sería la segunda vez desde la sanción de la ley en que la renovación de las cámaras se llevaría adelante con paridad.5

Una última cuestión a mencionar es la referida a las Paso. Estas fueron sancionadas en 2009 (Ley n.° 26571). La misma establece que, para que una agrupación política pueda participar de la elección general, debe competir en las anteriores y obtener un mínimo de 1,5 % de los votos válidamente emitidos en el distrito donde participe. Alcanzar un porcentaje menor significa quedar fuera de la elección general. Las fuerzas políticas tuvieron hasta 45 días antes del desarrollo de las Paso para presentar las listas con las precandidaturas (Ley n.° 27631).

Con este trasfondo, la elección en 2021 significó para la Cámara de Diputados la renovación de 127 bancas, mientras que lo mismo (venticuatro) sucedió en el Senado. Las provincias a renovar sus senadoras y senadores fueron Catamarca, Chubut, Córdoba, Corrientes, La Pampa, Mendoza, Santa Fe y Tucumán.

2.2. La evolución del sistema partidario en la Argentina

El sistema partidario argentino desde el regreso a la democracia en 1983 no ha permanecido inmutable, pues ha experimentado diversas transformaciones. No es razón de este artículo entrar en dicho debate, sino reseñar muy brevemente sus implicancias para comprender la “foto” de 2021.

La década del ochenta estuvo relacionada con un sistema centrado en la Unión Cívica Radical y el Partido Justicialista (Catterberg 1985; Catterberg y Braun 1989). Este escenario se complejizó progresivamente. El sistema se fragmentó (De Riz y Adrogué 1990; Abal Medina y SuárezCao 2002), al punto tal que las coaliciones se transformaron en un fenómeno cada vez más habitual (Clerici 2015). En línea con lo anterior, comenzaron a surgir nuevas agrupaciones partidarias que en un marco de territorialización (Calvo y Escolar 2005) favorecieron una menor nacionalización y congruencia (Leiras 2007; Gibson y Suárez-Cao 2010). Una tercera transformación a mencionar está en la mayor inestabilidad del sistema, la cual ha implicado una asidua renovación de la oferta electoral en las últimas décadas (Torre 2003; Pousadela 2004; Gervasoni 2018), sin que ello haya involucrado la desaparición del peronismo y radicalismo como actores centrales del primero (Malamud y De Luca 2016). Cabe mencionar que, si bien la renovación de las etiquetas ha permanecido relativamente vigente, con las Paso, y en un marco de relevancia de las coaliciones, la fragmentación en el último tiempo ha disminuido en comparación con años anteriores (Santoro 2020; Cruz 2021).

Autores como Mainwaring y Torcal (2005), Sánchez (2008) y Harbers (2010) han señalado que los clivajes estructurales han sido débiles en América Latina -primando el personalismo- a la hora de configurar la competencia, y Argentina no ha sido la excepción. En esta línea, Juan Carlos Torre (2003 y 2017) ha planteado que, históricamente, la competencia se ha centrado en torno a dos grandes polos, el peronista y el no peronista, llegando a tener cada uno de ellos expresiones inclinadas más hacia la derecha o izquierda.

3. Fuerzas en competencia, candidaturas y campaña electoral

Es así que llegamos a la “foto” de 2021. El escenario vinculado a las elecciones legislativas estuvo fundamentalmente animado por dos grandes coaliciones: Frente de Todos (FDT), fuerza gobernante a nivel nacional con una orientación de centro-izquierda y que integra a diferentes aristas del peronismo, desde el kirchnerismo, pasando por el albertismo y llegando al massismo;6 y Juntos por el Cambio (JPC), coalición de centro-derecha constituida por agrupaciones del polo no peronista, como la Propuesta Republicana (PRO), la Unión Cívica Radical y la Coalición Cívica.

La “concentración” indicada no impidió la presencia de otras fuerzas políticas. Por una cuestión de espacio, podemos hacer referencia a algunas de ellas agrupadas en tres bloques.

a) Si bien el FDT logró aglutinar varias de las corrientes peronistas, no lo consiguió con todas. Así, un “peronismo disidente” se ha hecho presente en algunos escenarios. Hacemos por Córdoba (HPC) y Vamos con Vos (VCV) representan esta tensión.

b) Opciones más polarizadas hacia la derecha e izquierda respecto a las fuerzas principales se encontraron en esta elección. Dentro del primer grupo sobresalieron Avanza Libertad (AL), que compitió en la provincia de Buenos Aires, y Libertad Avanza (LA), que hizo lo propio en la ciudad de Buenos Aires. Por su parte, la izquierda tendió a estar representada nacionalmente por el Frente de Izquierda y de los Trabajadores (FIT).

c) Otras fuerzas políticas que participaron en una provincia específica fueron el Frente Amplio Progresista (Santa Fe FAP), Frente Cívico por Santiago (Santiago del Estero FCS), Frente Renovador de la Concordia (Misiones FRC), Movimiento Popular Neuquino (Neuquén MPN), Juntos Somos Río Negro (Río Negro Jsrn) y Somos Energía para Renovar Santa Cruz (Santa Cruz Sersc).

Si bien estamos analizando una elección con múltiples cargos legislativos en disputa, han tendido a sobresalir las candidatas y los candidatos principales, entre quienes encontramos historias de relevancia dirigencial -Alfredo Cornejo, Florencio Randazzo y Myriam Bregman respondían a figuras centrales de la dirigencia de sus espacios7-, gubernamental -Daniel Gollán y María Eugenia Vidal compitieron luego de ocupar recientemente cargos públicos de relevancia8- o mediática -José Luis Espert y Javier Milei fueron representantes de esta situación9-.

La campaña estuvo enmarcada por dos grandes cuestiones de la agenda nacional: la economía y la pandemia. Por ello, temáticas como la crisis económica, la inflación, las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el pago de la deuda externa, las consecuencias de las restricciones en cuarentena y la política de vacunación contra la Covid-19 estuvieron en el centro de la discusión.

En los términos planteados, el FDT propuso una defensa de su gestión de gobierno en pandemia -vacunación, control de precios, incremento de salarios y la negociación para lograr un acuerdo con el FMI-, por lo que se le otorgó a la elección un sentido “plebiscitario”. Así, la candidata a diputada Victoria Tolosa Paz esperaba del electorado un “apoyo contundente a un proyecto político que encabezan Alberto Fernández y Cristina Kirchner” (TN 2021).

La misma lógica plebiscitaria se identificó en las fuerzas políticas de la oposición en cuanto a su posicionamiento y búsqueda de apoyo. JPC apuntó a la ausencia de una política económica sólida en el Gobierno y a la defensa de “la libertad” frente a las restricciones impuestas en pandemia. Por su parte, el candidato a senador Diego Santilli contrapuso los modelos de JPC y FDT en términos de un país “con progreso o estancamiento, con libertad u opresión” (Cué 2021).

Otras agrupaciones no centraron su contraposición únicamente con el FDT, sino también con JPC. VCV se presentó como superadora de la polarización entre las fuerzas principales, promoviendo un acuerdo desde las banderas del empleo, la industria y la seguridad (Infobae 2021). Más profundo fue el posicionamiento de AL, LA y FIT -aunque desde perspectivas ideológicas distintas-, ya que se mostraron como alternativas frente al establishment político,10 las dos primeras promoviendo reformas económicas, y la defensa de la libertad y la propiedad privada (El Cronista 2021). El FIT, en tanto “alternativa de los trabajadores”, se manifestó en contra de acordar con el FMI y promovió la reducción de la jornada laboral para disminuir la desocupación (El Parlamentario 2021).

4. Resultados

En 2019, el FDT fue la fuerza más votada, triunfando en diecisiete de veinticuatro distritos (el 71 % de los mismos) en cuanto a la elección de diputados nacionales. También ganó en cinco de las ocho provincias donde se renovaban las bancas para el Senado (63 %); sin embargo, dos años después, el escenario fue diferente. La cantidad de provincias donde ganó en la elección de diputadas y diputados bajó a ocho (33 %) y solo triunfó en dos de los ocho escenarios donde se eligieron senadoras y senadores (25 %). Vemos, pues, que la elección de 2021 no fue favorable para el oficialismo, que perdió en la mayoría de los distritos en ambas categorías.

Situación contraria a la señalada en el párrafo anterior fue la de JPC. En 2019 ganó en el 25 % de los escenarios en ambas categorías -seis de veinticuatro distritos en diputaciones y dos de ocho para las senadurías-. En cambio, en 2021 obtuvo la victoria para las diputaciones en trece distritos (54 %) y en seis de las ocho provincias que renovaban a senadoras y senadores (75 % de los casos). Esto permite identificar a esta fuerza como la principal ganadora de la elección en votos y escaños.11

Lo indicado impactó en la reconfiguración de las cámaras y, fundamentalmente, en el Senado, ya que allí se dio el principal movimiento de bancas entre las fuerzas mayoritarias. Como puede observarse en la Tabla 1, en el Senado, el FDT -en la elección obtuvo 9 de los 24 cargos en juego- pasó de tener 41 bancas a 35, mientras que JPC incrementó sus escaños de 25 a 33. Cabe destacar que este cambio significó para el oficialismo perder el quórum propio, el cual es de 37 senadurías. En términos de la Cámara de Diputados, el FDT perdió solo dos bancas, pues pasó de tener 120 a 118. Por su parte, JPC obtuvo una banca más que en la composición anterior -antes contaba con 115 escaños y aumentó esa cantidad a 116-.

Fuerza política Senado antes de elección Senado postelección Diputados antes de elección Diputados postelección
Frente de Todos 41 35 120 118
Juntos por el Cambio 25 33 115 116
Federal - - 10 8
Unidad Federal para el Desarrollo - - 6 -
Acción Federal - - 2 -
Partido de la Justicia Social - - 1 -
Izquierda Socialista Frente de Izquierda - - 2 -
Movimiento Popular Neuquino - - 1 1
Provincias Unidas - - - 4
SER Somos Energía para Renovar - - - 2
Frente de Izquierda y de Trabajadores Unidad - - - 3
Avanza Libertad - - - 2
La Libertad Avanza - - - 2
Partido Obrero Frente de Izquierda y de Trabajadores - - - 1
Parlamentario Federal 4 - - -
Misiones 1 1 - -
Juntos Somos Río Negro 1 1 - -
Córdoba Federal - 1 - -
Hay Futuro Argentina - 1 - -
Total 72 72 257 257
Quórum 37 37 129 129

Elaboración propia con base en datos del Directorio Legislativo (2021a; 2021b) y del Congreso de la Nación Argentina

No fueron el FDT y JPC las únicas fuerzas que ganaron bancas en 2021. En el Senado, la otra alternativa que obtuvo un escaño fue HPC, al conseguir el segundo lugar en Córdoba.12 El escenario en la Cámara de Diputados también involucró las alternativas nacionales y provinciales mencionadas en la sección anterior. Entre ellas, AL y LA se transformaron en la tercera fuerza electoral en la provincia y la ciudad de Buenos Aires, respectivamente. Por su parte, el MPN obtuvo la victoria en Neuquén, Jsrn en Río Negro y Frente Cívico por Santiago (Fcps) en Santiago del Estero. El resto de las fuerzas a referenciar aquí fueron FAP, FIT, FRC, HPC, Sersc y VCV.

Un último comentario de esta elección se remite a la paridad. El Gráfico 1 muestra la evolución de la presencia de mujeres en las dos cámaras desde el regreso a la democracia en 1983. Centrándonos en la situación devenida de la elección que estamos analizando, se observa una presencia superior al 40 %, la cual es más alta a la existente en la composición anterior en ambas cámaras. Si bien el camino hacia la paridad todavía es largo, destaca la Cámara de Diputados, que alcanzó en 2021 su récord histórico con un 44 % de mujeres ocupando bancas; esto significa que, en la actualidad, de un total de 257 bancas, 114 son ocupadas por mujeres. Por su parte, el Senado hoy cuenta con un 43 % de mujeres -31 senadoras sobre un total de 72 escaños-.

Gráfico 1. Evolución del porcentaje de mujeres en el Congreso Nacional (1983-2021)

Elaboración propia con base en datos de Marx, Borner y Caminotti (2007) y del Congreso de la Nación Argentina

5. Conclusiones

El objetivo de este artículo fue analizar la elección legislativa que se desarrolló en noviembre de 2021 en Argentina. Orbitando a la misma estuvo, además, la coyuntura local y la pandemia, que afectó la vida cotidiana en lo micro y macro.

En este contexto, el resultado de la elección no fue favorable para el Gobierno, ya que redujo la cantidad de bancas en su haber, fundamentalmente en el Senado. Esto implicó para el oficialismo perder el quórum propio en dicho recinto. Como también observamos, el principal beneficiario de este retroceso fue la fuerza de oposición más relevante a nivel nacional: JPC. A contrapartida del FDT, este incrementó sus bancas en ambas cámaras, siendo esto más notorio nuevamente en el Senado.

Destacamos la mayor presencia de diputadas y senadoras en el Congreso, y también la aparición de nuevas fuerzas políticas que lograron transformarse en la tercera fuerza en los distritos más grandes del país. AL y LA, envalentonadas por la crisis económica y las demandas frente a las restricciones en pandemia, lograron buenos resultados electorales e ingresaron a la Cámara de Diputados. No obstante, al día de hoy siguen siendo fuerzas territorializadas, por lo que este es uno de los fenómenos interesantes a estudiar a futuro respecto a la política Argentina.

También consideramos que será pertinente evaluar dos grandes aspectos de aquí a los próximos dos años: por un lado, la relación que se constituya entre el Gobierno y la oposición, a sabiendas de que el primero no tendrá los votos suficientes para imponer su agenda en el Congreso. Por otro, evaluar cómo los espacios políticos administran el resultado electoral de 2021 y construyen una propuesta para competir por la presidencia -además de cargos legislativos- en 2023. En estos términos, ¿se sostendrán las mismas coaliciones hoy existentes o habrá una reconfiguración del espacio político-partidario? Esta es una pregunta sobre la que tendremos que esperar un tiempo para ofrecer una respuesta.

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Normativa

Cámara Nacional Electoral (Argentina)

Congreso Nacional de la Nación (Argentina)

Decreto n.° 358/21, Nuevo cronograma electoral

Ley n.° 26.571, Ley de democratización de la representación política, transparencia y equidad electoral

Ley n.° 27.412, Paridad de género en ámbitos de representación política

Ley n.° 27.631, Elecciones Primarias Abiertas, Simultaneas y Obligatorias y Eleccio- nes Generales. Modificacion de fechas por única vez en contexto de pandemia por Covid-19

[Sobre el autor]

Hernán Pablo Toppi

Licenciado en Ciencia Política (UBA), magister en Políticas Públicas (UTDT) y doctor en Ciencias Sociales (UBA). Es profesor e investigador en las universidades de Buenos Aires, El Salvador y Nacional de San Isidro (Raúl Scalabrini Ortiz). Sus intereses de investigación se centran en los partidos políticos, el cambio institucional y la representación de género en América Latina y Europa.

Notas:

  1. El autor agradece a Fernando Domínguez Sardou por la lectura y comentarios a una versión previa a este análisis.

  2. El protocolo puede ser revisado en https://bit.ly/3OAmRPE

  3. Desde este momento, estas elecciones pasarán a denominarse Paso.

  4. La próxima elección presidencial está estipulada para 2023.

  5. Anteriormente, Argentina tuvo cuotas de género, siendo la primera implementación de la misma en 1993 para la Cámara de Diputados y en 2001 para el Senado (año en el que se comenzó a elegir de manera directa a los representantes de esta cámara).

  6. Podemos entender al kirchnerismo, albertismo y massismo como diferentes corrientes dentro del peronismo. El primero está más relacionado con los liderazgos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, por lo que representan una orientación de centro-izquierda. Por su parte, Alberto Fernández y Sergio Massa ocuparon el cargo de jefe de Gabinete -el primero en el periodo 2003-2008 y el segundo en 2008-2009- durante gobiernos encabezados por los anteriores, pero terminaron alejándose políticamente de ellos, pasando a expresar un rol opositor desde una perspectiva transversal. Finalmente, de cara a la elección presidencial de 2019, se constituyó entre estos sectores el FDT.

  7. Alfredo Cornejo fue presidente de la Unión Cívica Radical de 2017 a 2021. Florencio Randazzo y Myriam Bregman son referentes centrales de VCV y el FIT, respectivamente.

  8. Daniel Gollán (FDT) fue ministro de Salud de la provincia de Buenos Aires durante toda la pandemia y hasta su renuncia con el fin de participar de la elección. María Eugenia Vidal (JPC) fue gobernadora de la misma provincia (2015-2019).

  9. José Luis Espert (AL) y Javier Milei (LA) se hicieron conocidos por su participación mediática en tanto críticos de la política económica argentina.

  10. Javier Milei ha tendido a utilizar el término “casta política” para referirse a la clase política tradicional.

  11. Para una revisión detallada de los resultados electorales de 2021, se recomienda revisar el siguiente enlace: https://bit.ly/3y9YsK5

  12. Allí, JPC consiguió el triunfo y las dos bancas para la primera fuerza electoral.