<[email protected]> Pontificia Universidad Católica del Perú, Red de Politólogas, Perú
ORCID: 0000-0001-9711-3818
KATHERINE ZEGARRA DIAZ
<[email protected]> Universidad de Salamanca, Red de Politólogas, Perú
ORCID: 0000-0002-8121-2122
[Resumen]
Los sistemas electorales determinan el modo en que los votos se transforman en curules (Sartori 2003, 15). Los sistemas electorales constituyen procedimientos de formación de órganos de re- presentación política en elecciones. Así, las y los electores expresan sus preferencias políticas en votos; el sistema electoral regula cómo ese voto se convierte en escaños (Nohlen 2006). El impacto de las reglas electorales es de tal magnitud que aplicar un sistema electoral sobre una votación cualquiera tendrá un resultado distinto si se aplica otro sistema electoral sobre esa misma votación, por lo que "escoger un sistema electoral determinado pasa a convertirse en una decisión política de vital importancia para un país" (Tuesta 2005, 17).
En el presente artículo se analiza el sistema electoral parlamentario peruano, así como el impacto de las principales reformas implementadas en las Elecciones Generales 2021, desde la perspectiva de la historia de las elecciones parlamentarias de este siglo. Para ello, se analizan, en primer lugar, las características del Congreso peruano; en segundo lugar, los elementos del sistema electoral parlamentario y la participación de los partidos políticos en los congresos instalados entre 2001 y 2021.
Electoral systems determine how votes are translated into seats (Sartori 2003, 15). They constitute procedures for the formation of political representative bodies in elecctions. Voters express their political preferences by casting votes and the electoral system regulates, through procedures and rules, how these votes are converted into seats (Nohlen 2006). The impact of electoral rules is of such magnitude that using a particular electoral system will have an impact on the value of votes. For this reason, "choosing a specific electoral system becomes a political decision of vital importance for a country" (Tuesta 2005, 17).
This article analyzes the Peruvian parliamentary electoral system, as well as the impact of the main reforms implemented in the 2021 General Elections, from the perspective of the history of the parliamentary elections in this century. To do this, it analyzes, the characteristics of the Peruvian Congress, the elements of the parliamentary electoral system and the participation of political parties in the congresses installed between 2001 and 2021.
[Keywords] Peru, Congress, representation, electoral systems.
[Recibido] 10/09/21 y [Aceptado] 21/10/21
1. El Congreso peruano y las reglas electorales
El Congreso peruano es unicameral. Está integrado por 130 representantes. Es la Constitución de 1993 la que modificó sustancialmente la estructura y las circunscripciones del sistema electoral parlamentario. De un parlamento bicameral, con 180 diputaciones y 60 senadurías, se pasó a 120 congresistas en una sola cámara y una circunscripción única (Tuesta 2005). Desde 2011, son 130 los miembros del Congreso; y, desde 2021, estos se eligen en 27 circunscripciones, de modo que la última circunscripción incorporada al sistema electoral fue la de las y los peruanos residentes en el exterior. La elección de congresistas se rige mediante el sistema de elección proporcional y la cifra repartidora a través del método de D'Hondt, que busca una mayor proporcionalidad entre el porcentaje de votos y los escaños. Este método premia a la primera mayoría partidaria.
En este proceso electoral participan solo los partidos políticos inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones. Los partidos que logran una representación de cinco o más congresistas forman grupos parlamentarios de acuerdo con lo establecido en el reglamento del Congreso. La barrera legal de 5% se aplica desde 2006, aunque para ese proceso electoral fue de 4%. Asimismo, se permiten alianzas electorales, pero, desde las elecciones de 2019, se incrementa en 1% la barrera legal por cada partido que integre mencionada alianza. La duración del mandato de las y los congresistas es de cinco años sin reelección inmediata. Las listas son cerradas y no bloqueadas y se aplica paridad y alternancia. Hasta el 2020 se aplicó una cuota de género de 30%.
La elección al Congreso se realiza en la fecha fijada para la primera vuelta de la elección presidencial, es decir que las elecciones parlamentarias en Perú son simultáneas a este proceso. El electorado sufraga en la misma cédula que se divide en tres secciones: elección presidencial, elección de congresistas y elección del Parlamento Andino. La coincidencia en la fecha de elecciones contribuye a formar una mayoría favorable al gobierno, debido al efecto de arrastre de la votación presidencial sobre la elección de congresistas. Sin embargo, cuando a ello se agrega el balotaje para la elección presidencial, se presenta una tendencia a la dispersión del voto, pues las y los electores votan "por su partido preferido, aun cuando sea minoritario, de modo que eleven su fuerza para las negociaciones de segunda vuelta, y potencien su presencia parlamentaria" (Molina 2001, 22).
Al respecto, la investigación realizada por Guido Canchari muestra evidencia sobre las posibilidades que posee la presidenta o el presidente de obtener mayorías parlamentarias en elecciones simultáneas. Este efecto es más probable cuando las mandatarias o los mandatarios son electos por mayoría relativa que cuando su elección se produce bajo la regla de doble vuelta (Canchari Obregón 2010). En ese sentido, algunos estudios muestran que el sistema de elecciones simultáneas con mayoría absoluta en segunda vuelta puede, paradójicamente, traer consigo presidencias sin apoyo parlamentario, pues se produce una dispersión en el voto de congresistas. Esto último conduce a una mayor fragmentación del Congreso "con lo cual tiende a ser más difícil la construcción de coaliciones estables en torno al proyecto político del Gobierno" (Molina 2001, 22) y con ello proteger menos la gobernabilidad que las alternativas de simultaneidad con mayorías relativas o especiales para la elección presidencial.
En esta línea, la Tabla 1 muestra la diferencia de votos entre las y los candidatos presidenciales y las listas que lograron representación parlamentaria en los procesos electorales realizados entre 2001 y 2021.
Tabla 1. Diferencia entre las votaciones: Elecciones Generales 2001-2021
Como se evidencia, siempre el número de votos es mayor en las candidaturas presidenciales con mayores opciones de ganar elecciones que el de sus listas (ver Tabla 1). Desde 2001, las y los presidentes fueron elegidos en segunda vuelta y han gobernado sin mayoría en el Congreso, elegido en primera vuelta (ver Tabla 2). En el 2016, se eligió el primer gobierno dividido de la historia republicana, es decir que los efectos de la simultaneidad se han diluido por efecto del balotaje.
Porcentaje de escaños del partido de gobierno como resultado de las elecciones
Período
Porcentaje de escaños del partido de gobierno
2001-2006
38%
2006-2011
30%
2011-2016
36%
2016-2021
14%
2021-2026
28%
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Elaboración propia.
2. Los partidos políticos en el Congreso y la barrera electoral
Los partidos políticos organizan la competencia electoral y se encargan de movilizar y estructurar el voto. Para ello, presentan a las candidatas o candidatos a las elecciones de entre sus afiliados y afiliadas.1 Como es evidente, el sistema de partidos influye decididamente sobre la conformación del Congreso. Duverger (2005, 37) explica que, "a través de los partidos políticos, los sistemas electorales ejercen una influencia esencial sobre la vida política de un país. Se podría distinguir una influencia directa", el sistema electoral impulsa una específica organización de los partidos; y "una indirecta, la organización de los partidos engendrada particularmente por el sistema electoral trae aparejada una determinada forma de vida política". Un mismo sistema electoral puede tener unos efectos heterogéneos en sistemas de partidos distintos. El grado de institucionalización de los partidos políticos que obtienen escaños, su organización interna, la presencia en diversas circunscripciones, la continuidad a través de los años, la línea ideológica, el porcentaje de participación de afiliadas y afiliados o invitadas e invitados, la experiencia en cargos de elección popular, así como la idoneidad de las candidaturas que presentan inciden en su desempeño en el Congreso.
Uno de los elementos del diagnóstico de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política2 fue la existencia de partidos políticos y movimientos regionales precarios y poco representativos. En un escenario de colapso de partidos, los partidos políticos nacionales existen fundamentalmente en el papel (Levitsky y Zavaleta 2019, 29), pero funcionan como "vientres de alquiler" facilitando candidaturas improvisadas. Estos son utilizados como vehículos personalistas o como coaliciones temporales entre independientes que se disuelven una vez acabadas las elecciones (Zavaleta 2014).
Las reformas presentadas por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política estuvieron dirigidas a reducir la barrera de ingreso y de salida, de manera que compitan partidos que cuenten con afiliaciones y cierto caudal electoral. Esta propuesta también modificaba la normativa sobre democracia interna. A través de la Ley N° 30998,3 se estableció que las elecciones primarias sean abiertas, simultáneas y obligatorias, las cuales deben ser organizadas por las instituciones electorales. Los partidos que no superen el 1,5% de los votos no podrían participar en el proceso.
Debido a la pandemia se suspendió esta última medida para las Elecciones Generales de 2021. Las nuevas reglas establecieron que:
a) Las y los candidatos en las elecciones internas deben estar afiliados a la organización política por la que deseen postular y registrar aquella afiliación en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.
b) Cada organización política está facultada a establecer mayores requisitos.
c) Las elecciones internas pueden realizarse de acuerdo con dos modalidades:
(i) Elecciones con voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de las o los afiliados.
(ii) Elecciones a través de las o los delegados, quienes previamente deben haber sido elegidas o elegidos mediante voto universal, libre, voluntario, igual, directo y secreto de las o los afiliados.
d) La Oficina Nacional de Procesos Electorales establece los mecanismos de votación, manuales o electrónicos, presenciales o no presenciales, de las o los electores en las elecciones internas a fin de garantizar su transparencia, accesibilidad y legitimidad, para lo cual debe disponer la realización de las auditorías que correspondan y la publicidad de sus resultados.
En las elecciones internas para las Elecciones Generales 2021 se registró una baja participación de las o los afiliados, solo 5% (Cabral 2020). Siete partidos, de los veinticuatro, realizaron elecciones internas en las que participaron las o los afiliados, el resto optó por elecciones internas a través de delegadas o delegados. Cabe señalar que la Ley Nº 31038 estableció que las o los candidatos debían tener al menos seis meses de afiliación a la organización política por la que deseen postular. Hasta un 20% de la totalidad de candidatas o candidatos al Congreso podía ser designado.
Antes del 2006, no hubo un umbral mínimo de representación, lo que permitía el ingreso de un número mayor de partidos políticos. El umbral tiene por objetivo contrarrestar la atomización de los partidos en el Congreso y modelar el comportamiento de las o los electores al emitir votos útiles dirigidos a los partidos políticos que presumiblemente sobrepasarán dicho umbral porcentaje (Nohlen 2006). Los partidos que no obtienen el porcentaje establecido en el umbral son excluidos de la asignación de escaños.
La aplicación del umbral incrementa el nivel general de desproporcionalidad, ya que se desperdician los votos emitidos por aquellos partidos que, sin ese umbral, habrían logrado representación (Tuesta 2005). En las elecciones del 2006 se implementó la barrera legal en un porcentaje de 4%. Como resultado de su aplicación, Alianza para el Progreso no pudo acceder al escaño ganado en una circunscripción. Mientras que, en el 2016, fue el partido político Democracia Directa el que, a pesar de alcanzar el 39% de votos válidos en Cajamarca,4 no superó la barrera electoral, por lo que no logró representación al Congreso. Por último, en el 2021, el partido político Victoria Nacional fue excluido de la asignación de escaños debido a que alcanzó el 4,96% de votos válidos.
La Ley N° 30995, que modifica la legislación electoral sobre inscripción, afiliación, comités partidarios, suspensión, cancelación, integración y renuncia a organizaciones políticas, busca depurar el número de partidos políticos en Perú. Para ello ha previsto, entre las causales de la cancelación de la inscripción de un partido político, las siguientes:
a) Si, al concluirse el último proceso de elección general, no se hubiera alcanzado al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, al menos, cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del Congreso.
b) En caso de haber participado en alianza, si esta no hubiese alcanzado al menos seis por ciento (6%) de los votos válidos. Aquel porcentaje se eleva en uno por ciento (1%) por cada partido político adicional.
c) Cuando el partido político no participe en elecciones de alcance nacional o retire todas sus listas de candidatas o candidatos del proceso electoral correspondiente.
d) Si se participa en alianza, por no haber conseguido cuando menos una o un representante al Congreso.
La legislación debe ser coherente con las instituciones democráticas que regula y busca fortalecer. Por ello debe quedar muy claro que los partidos políticos que obtengan representación parlamentaria deben mantener su inscripción. Asimismo, las y los congresistas electos por la misma lista, independientemente de su número, deben estar en condiciones de formar un grupo parlamentario. Como se puede observar en el Gráfico 1, para las Elecciones Generales de 2021, la mitad de los partidos que postularon no lograron representación parlamentaria.
Gráfico 1. Número de partidos postulantes y con representación
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales. Elaboración propia.
Mainwaring (1993) planteó que la combinación de regímenes presidencialistas con sistemas multipartidistas pueden producir ciertas consecuencias negativas para la estabilidad democrática (Chasquetti 2001, 320). Según Sartori (1976), un sistema de partidos predominante se caracteriza porque un partido obtiene reiteradamente una mayoría parlamentaria. Un sistema bipartidista es aquel en el que un partido obtiene una mayoría y gobierna solo, con la presencia de un solo partido con el que puede alternar el poder. Un sistema multipartidista moderado se caracteriza por contar con una polarización ideológica baja y con no más de cuatro partidos relevantes. Por último, el sistema multipartidista polarizado es el que cuenta con una alta polarización y con más de cinco partidos relevantes (Chasquetti 2001, 330).
Clasificación de los sistemas de partidos
Sistema de partidos
Número efectivo de partidos (NEP)
Partido predominante
NEP < 1,7
Bipartidista
1,8 > NEP < 2,4
Multipartidismo moderado
2,5 > NEP < 3,9
Multipartidismo polarizado
NEP > 4,0
Fuente: Chasquetti (2001).
Según la clasificación de los sistemas de partidos presentada en la Tabla 3, desde el retorno a la democracia, Perú ha ido cambiando el número efectivo de partidos (NEP) de un multipartidismo polarizado a un multipartidismo moderado (Gráfico 2). Cabe señalar que para realizar este cálculo se utilizó el índice de Laakso y Taagepera (1979).
Gráfico 2. Número efectivo de partidos en Perú (2001-2021)
Fuente: INFOgob. Elaboración propia.
Mainwaring (1993) señala que la combinación de presidencialismo y sistema multipartidista fomenta la elección de presidencias con minorías en el Legislativo. Asimismo, las o los presidentes electos muestran dificultades para formar y mantener coaliciones de gobierno, ya que los partidos carecen de incentivos para cooperar con la o el presidente, de modo que se comportan de manera indisciplinada, y en caso de formar coaliciones, poseen poderosos estímulos para abandonarlas antes de finalizar el mandato (Chasquetti 2001, 320).
En el caso peruano, este país posee altos índices de volatilidad electoral. Como puede observarse en el Gráfico 3, no existe una fidelidad del electorado. Cabe preguntarse, ¿qué motiva al electorado a votar por determinados candidatas o candidatos? Ello supone la necesidad de reflexionar respecto a la percepción de las y los ciudadanos en torno al sistema político en su conjunto, del Congreso y los partidos políticos. Si bien no existe una base electoral para los partidos que han logrado permanencia en el Congreso en los últimos tres periodos, hay diversas explicaciones a la conducta de las y los votantes.
Al respecto, Sulmont (2009) analiza las elecciones presidenciales desde 1980 y desarrolla la siguiente explicación: el voto también puede ser un arma de protesta, de oposición o desafío al sistema político y social o a la oferta política dominante, que expresa el descontento, la insatisfacción o la pérdida de legitimidad de las o los actores e instituciones del sistema democrático para determinados grupos sociales.
Para Sulmont (2009), hay una explicación de cómo las diferenciaciones sociales en Perú han estado relacionadas con las orientaciones políticas del electorado. A partir de los resultados electorales afirma que, por lo general, las agrupaciones tradicionalmente vinculadas con la derecha política peruana (Partido Popular Cristiano, Frente Independiente Moralizador y Unidad Nacional) encuentran su base electoral en las localidades mejor integradas a la economía de mercado, con excepción de Unidad Nacional en el 2001. Otro dato interesante es que el APRA tenía una base social más heterogénea hasta 1995. Luego de esa fecha, este partido fue encontrando sus mejores resultados electorales más claramente anclados en las localidades integradas a la economía de mercado. El sector de menor integración al mercado optó por Perú Posible en 2001, Unión por el Perú (UPP) y Partido Nacionalista Peruano (PNP) en 2006, Gana Perú en 2011, Frente Amplio y Fuerza Popular en 2016, UPP en 2020 y Perú Libre en 2021.
Asimismo, la volatilidad del electorado peruano no es uniforme, como se puede observar en el Gráfico 3. La construcción de este gráfico se basa en el índice de Pedersen5 (1979) con los resultados de los votos válidos por distrito electoral de las Elecciones del Congreso de 2001 al 2021, tomando en cuenta las alianzas electorales. El índice utiliza los resultados de dos elecciones seguidas y es por ello que se presentan cinco gráficos, pues se consideraron también a las elecciones congresales extraordinarias del 2020. Cabe señalar que los desafíos de utilizar el índice de Pedersen en Perú han sido discutidos por Aragón e Incio (2015), pues en un escenario de partidos desinstitucionalizados generar esta medición es problemática. Por lo que es importante tomar en cuenta estas limitaciones.
El Gráfico 3 demuestra que algunos distritos electorales presentan más volatilidad que otros. Esto se debe, en parte, a que algunos partidos han participado en un mayor número de elecciones, como el APRA y el fujimorismo. Por ejemplo, en la Libertad el APRA mantiene un importante apoyo entre las elecciones 2001-2006. Sin embargo, esto cambia en 2011, con la irrupción del fujimorismo y en 2020 cuando Alianza para el Progreso supera a estas dos fuerzas en este distrito. En contraste, Ayacucho representa uno de los casos con mayor volatilidad con distintos partidos con la mayoría de votos en los diferentes procesos electorales (2001 Perú Posible, 2006 Unión por el Perú, 2011 Gana Perú, 2016 Frente Amplio, 2020 Unión por el Perú y 2021 Perú Libre) (Tabla 4). A pesar de estos dos casos extremos, el índice de Pedersen muestra una volatilidad alta en la mayoría de distritos electorales.
Gráfico 3. Índice de Pedersen de las elecciones congresales de 2001-2021
Tabla 4. Número de partidos en el Congreso y distribución de escaños
3. Las circunscripciones electorales
Tuesta (2005:17) define a la circunscripción electoral como aquel conjunto del electorado que conforma la base para que los votos se repartan entre un número de escaños. García-Atance y Torres del Moral (2003) precisan que la creación de las circunscripciones electorales debe procurar tres principios que pueden mostrarse antagónicos: a) La igualdad de sufragio, es decir procurar un número igual de electores y electoras por diputación; b) delimitación en base a límites administrativos o políticos; y, c) revisión de límites de las circunscripciones en función de variaciones de la población.
Actualmente, el Congreso cuenta con 1306 representantes elegidos en 27 circunscripciones, de acuerdo con la última modificación aprobada. Hasta la elección de 2006 y desde 1995, se eligieron 120 parlamentarias y parlamentarios; desde el 2001, en circunscripciones múltiples. Lima Metropolitana concentra un tercio del total de las y los electores (Tabla 5); algunos de los distritos tienen mayor población que algunas circunscripciones, tal es el caso de San Juan de Lurigancho (794.417), San Martín de Porres (534.617), Comas (438.547) o Ate (467.474).
Circunscripciones, escaños y población electoral 2021
N°
Distrito electoral
Población electoral 2021
Escaños
Electorado por congresista
1
Amazonas
306,186
2
153,093
2
Ancash
886,265
5
177,253
3
Apurímac
316,000
2
158,000
4
Arequipa
1,145,268
6
190,878
5
Ayacucho
473,282
3
157,761
6
Cajamarca
1,103,247
6
183,875
7
Callao
824,496
4
206,124
8
Cusco
1,025,280
5
205,056
9
Huancavelica
299,843
2
149,922
10
Huánuco
586,411
3
195,470
11
İca
651,364
4
162,841
12
Junin
982,556
5
196.511
13
La Libertad
1,429,469
7
204,210
14
Lambayeque
977,656
5
195,531
15
Lima
7,558,581
33
229,048
16
Lima provincias
764,063
4
191.016
17
Loreto
699,964
4
174,991
18
Niadrc de Dios
116,513
1
116,513
19
Nloqucgua
148,367
2
74,184
20
Pasco
200,682
2
100,341
21
Piura
1,396,448
7
199,493
2.2
Puno
922,016
5
184,403
23
Residentes en el extranjero
997,033
2
498,517
24
San Martín
636,330
4
159,083
25
Tacna
282,974
1
141,487
26
Tumbes
167,771
1
83,886
27
Ucayali
389,889
3
129,963
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales. Elaboración propia.
En las circunscripciones uninominales se disputa un escaño por circunscripción, mientras que en circunscripciones plurinominales se disputa más de un escaño por circunscripción. Las circunscripciones plurinominales se clasifican en pequeñas (entre uno o cinco escaños), medianas (entre seis y diez escaños) y grandes (más de diez escaños). A partir de un diseño de circunscripciones plurinominales a nivel regional son distribuidos 130 escaños. Asimismo, para el caso peruano se tiene en cuenta la circunscripción geográfica y el número de votantes (Tuesta 2005).
En julio de 2020, se publicó la Ley N° 31032 para la creación de la circunscripción de electoras y electores peruanos residentes en el extranjero. Antes de esta ley, las y los peruanos residentes en el extranjero compartían con las y los limeños de la capital un mismo distrito electoral que contaba con 36 congresistas. Esto generaba que las candidaturas se enfocaran principalmente en la capital en lugar de las y los peruanos residentes en el extranjero.
Bajo este punto, es importante señalar que, en el padrón electoral, el número de peruanas y peruanos residentes en el extranjero supera a otros distritos electorales. Para las elecciones de 2021, tras la creación de un distrito electoral exclusivo para peruanas y peruanas residentes en el extranjero 997.033 personas eligieron a dos representantes. Sin embargo, la participación electoral en las elecciones al Congreso de este distrito electoral fue 23%. Cabe señalar que la circunscripción de peruanas y peruanos residentes en el exterior fue propuesta en diversos proyectos de ley y estuvo presente en el debate parlamentario desde el 2005, sin que se hubiera logrado la mayoría para aprobar esta medida en ninguno de los tres periodos siguientes.
El distrito electoral de peruanas y peruanos residentes en el extranjero tiene asignado dos escaños de 130, de modo que le resta representantes a la capital. Esta medida, evidentemente, perpetúa la subrepresentación del electorado. En total, Perú cuenta con 25.287.954 electoras y electores, por lo que cada parlamentaria y parlamentario representa a 194.522 peruanas y peruanos. Asimismo, Perú es el quinto país en cuanto al número de habitantes y electoras o electores de la región latinoamericana; sin embargo, es el decimocuarto respecto al número de representantes en el Legislativo (Tuesta et al. 2019).
En este sentido, ha sido un importante avance para las y los electores peruanos residentes en el extranjero que obtengan congresistas que los representen. No obstante, esto ha ido en detrimento de la subrepresentación preexistente en otras circunscripciones. La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política recomendó el retorno a la bicameralidad con una Cámara de Diputados de 133 representantes y una Cámara de Senadores compuesta por 50 escaños, y en ese escenario, con un mayor número de representantes, crear la circunscripción de peruanas y peruanos en el exterior. Sin embargo, la propuesta vinculada a la bicameralidad no fue discutida ni aprobada en el Congreso peruano.
La distribución de escaños por circunscripción para las elecciones de 2021 fue la siguiente (Tabla 6):
Frente a la subrepresentación de mujeres en el Congreso, en 1997, se dio la primera medida de acción afirmativa: la cuota de género. Esta norma estableció que la lista de candidaturas a la Cámara debía estar integrada por al menos 25% de hombres o mujeres. Posteriormente, en el 2000, este porcentaje se incrementó a 30%. En julio de 2020, se publicó la Ley N° 31030, por la que se modifican normas de la legislación electoral para garantizar paridad y alternancia de género en las listas de candidaturas al Congreso de la República y al Parlamento Andino. Previamente, en el 2019 se dio la primera ley de paridad y alternancia que debía aplicarse de manera gradual, pero que fue sustituida por una la mencionada ley que incorporó la paridad efectiva.
Medidas de acción afirmativa como la cuota de género, la paridad y la alternancia van acorde a políticas contra la subrepresentación de las mujeres que se promovieron en América Latina (ver Tabla 8) y el mundo. Al respecto, es necesario tener en cuenta que Latinoamérica es una región que cuenta con importantes avances, pues en las últimas tres décadas se han emprendido una serie de reformas legales que buscan proteger los derechos políticos de las mujeres (Freidenberg y Caminotti 2018). Estas medidas, a través de un tratamiento preferencial, buscan equilibrar las desigualdades que las mujeres enfrentan y no dejar este tema a la voluntad de los partidos políticos (Peschard 2002).
Estas mencionadas normas tuvieron un importante efecto en el aumento de las mujeres en cargos públicos. Por ejemplo, antes de la cuota, la representación descriptiva de las mujeres en Perú no superaba el 11% y con la cuota superó el 20%. Sin embargo, a partir de las elecciones de 2011, el número de candidatas mujeres se incrementó a 39%, sin que ello significara un número mayor de congresistas electas, pues no superó el porcentaje de la cuota de 30%. La aplicación de la ley de paridad y alternancia en el proceso electoral de 2021, aun manteniendo el voto preferencial, mostró un importante efecto en la elección de un número mayor de mujeres.
Porcentaje de mujeres electas en el Congreso peruano<sup>7</sup>
Elecciones parlamentarias
Porcentaje mujeres electas
1992
8.80%
1995
10.80%
2000
20%
2001
18%
2006
28%
2011
21.50%
2016
27%
2020
26%
2021
38%
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Elaboración propia.
Tipos de cuota de género en América Latina
País
Año de cuota
Tipo de cuota
Argentina
2017
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Bolivia
2010
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Brasil
2009
Mínimo - hasta 30% de mujeres en las listas
Chile
2015
Intermedio - 31 al 49% de mujeres en las listas
Colombia
2011
Mínimo - hasta 30% de mujeres en las listas
Costa Rica
2009
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Ecuador
2020
Paridad - 50% de mujeres en las listas
El Salvador
2013
Mínimo - hasta 30% de mujeres en las listas
Haití
2012
Mínimo - hasta 30% de mujeres en las listas
Honduras
2017
Paridad - 50% de mujeres en las listas
México
2017
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Nicaragua
2014
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Panamá
2012
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Paraguay
1996
Mínimo hasta 30% de mujeres en las listas
Perú
2020
Paridad - 50% de mujeres en las listas
República Dominicana
2018
Intermedio - 31 al 49 0/0 de mujeres en las listas
Uruguay
2017
Mínimo - hasta 30% de mujeres en las listas
Venezuela
2015
Paridad - 50% de mujeres en las listas
Fuente y elaboración: Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (1978-2021).
Como puede observarse en la Tabla 7, las mujeres han registrado su mayor representación en el Legislativo en la historia, por lo que lograron el 38% de escaños. El porcentaje alcanzado muestra que la posición en la lista es importante (Gráfico 4). Así, las candidaturas de mujeres de manera alternada lograron visibilizarse, lo cual favoreció su elección, aunque se mantuvo el voto preferencial. Sin embargo, para que las mujeres tengan las mejores condiciones para participar en la política, además de la paridad y alternancia, las listas deben ser cerradas y bloqueadas, es decir, sin voto preferencial. Freidenberg y Caminotti (2018, 13) señalan que "las oportunidades de las mujeres aumentan en sistemas de representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas, y magnitudes de distritos grandes o medianas, donde el electorado vota por una oferta de candidatos y hay más cargos en juego por repartir".
Gráfico 4. Porcentaje de mujeres y hombres en el Legislativo 1980-2021
Fuente: INFOgob. Elaboración propia.
5. El voto preferencial
Después de años de debate sobre mantener el voto preferencial en el sistema electoral, el Congreso aprobó eliminarlo. Sin embargo, dispuso su vigencia para las elecciones de 2021.8 El voto preferencial permite a la electora o elector otorgar apoyo directo a uno o dos candidaturas de una misma lista. Esto genera que las y los candidatos compitan contra sus contrincantes fuera y dentro de su partido. Asimismo, fomenta la independencia de las y los postulantes frente a sus partidos (Tuesta 2005; Campos Ramos 2016). Ante la búsqueda de votos, los partidos políticos "terminan colocando en cargos de representación a personajes que no tienen mayor vínculo con el partido, sin mayor trayectoria partidaria o pública, lo que se expresa en malas gestiones, en desatención del vínculo representativo y en la proliferación de conductas oportunistas, particularistas e, incluso, en casos de corrupción" (Tuesta et al. 2019). En relación con el propio proceso electoral, Tuesta (2005) ha mostrado que no solo hace más compleja la votación para el electorado, sino que los votos nulos se incrementan debido a los errores en el uso de este mecanismo de elección.
Como puede observarse en la Tabla 9, el porcentaje de modificación de la conformación del Congreso en promedio es de 38%, lo cual fue mayor en las elecciones de 2001, que alcanzó el 48% (Campos Ramos 2016). Es decir, el voto preferencial influenció de manera significativa en qué personas ocupaban un escaño y en un 38% de casos las candidaturas obtuvieron escaños que, en listas cerradas y bloqueadas, no habrían ocupado.
Impacto del voto preferencial
Año
Porcentaje en el que modificó el resultado
1978
46%
1985
32%
1990
31%
1992
43%
1995
32%
2000
44%
2001
48%
2006
30%
2011
35%
2016
19%
2020
27%
Fuente: Tuesta (2005), Oficina Nacional de Procesos Electorales, Ayala et al (2020). Elaboración propia.
6. Reelección parlamentaria
La Ley N° 30906, publicada en enero de 2019, prohíbe la reelección inmediata de congresistas. Ello como consecuencia del resultado del Referéndum de 2018. Aunque se trató de una reforma muy popular (pues fue aprobada con el 85,81% de votos), sus efectos son muy negativos para el sistema político. La reelección parlamentaria favorece la carrera política, la profesionalización en el cargo a partir de la experiencia, brinda incentivos para una mejor gestión, permite un mejor contrapeso para el Ejecutivo a través del control parlamentario, incentiva conductas colaborativas y facilita la rendición de cuentas (Campos Ramos 2020).
Al respecto, es necesario tener en cuenta que Perú se posiciona como el país con mayor volatilidad electoral de América Latina (Jones 2010). Esta volatilidad se presenta a través del nivel de reelección al Congreso, que es muy bajo. Por ejemplo, el 73% de las y los congresistas en el 2016 ingresaba al cargo por primera vez. De esta manera, es posible señalar que existe una búsqueda constante por candidaturas nuevas por parte de las y los electores y un descrédito hacia quienes ya pertenecen al establishment político.
Esto último presenta un grave problema con el desempeño parlamentario. Históricamente, la tasa de reelección en Perú es baja. Desde 1939 ha sido de 19%; entre 2001 y 2016, de 22% en promedio (Tabla 10). Debido a la prohibición vigente, en el congreso electo para este periodo hay solo nueve (6,9%) congresistas que fueron reelectas o reelectos luego de uno o más periodos. Solo tres de estos continúan en el mismo partido político.
Reelección parlamentaria inmediata
Año
2001
2006
2011
2016
2020
2021
% Reelectas o reelectos
30%
16%
19%
22%
3%
0%
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales, Ayala et al (2020). Elaboración propia.
7. Impedimentos para la postulación a cargos de elección popular
La Ley N° 31042, publicada en septiembre de 2020, incorpora el artículo 34-A y el 39-A a la Constitución Política de 1993 en la que establecen impedimentos para postular a cargos de elección popular o ejercer función pública. Esta importante medida responde a la búsqueda de mayor idoneidad en las y los candidatos. Así, las personas sobre quienes recaiga una sentencia condenatoria en primera instancia por delito doloso, como corrupción, tanto en calidad de autoras como cómplices, están impedidas de participar en el proceso electoral. Esta medida es importante a fin de fortalecer la democracia, pues "el principio democrático involucra no solo elegir representantes entre candidatos que participan pluralmente en los procesos electorales, sino que... debe suponer que quienes nos representan sean ciudadanos respetuosos de los principios de representación del interés general y bien común" (Tuesta et al. 2019).
Adicionalmente, en el 2018, la Ley Nº 30717 restringió los derechos políticos, de modo que impidió la postulación de quienes hubieran sido condenadas o condenados a pena privativa de la libertad por la comisión de delitos referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando estas hubieran sido rehabilitadas. Esta limitación alcanzó también a las personas que, por su condición de funcionarias y servidoras públicas, hubieran sido condenadas a pena privativa de la libertad por la comisión de delitos dolosos de colusión, peculado o corrupción de funcionarios aun cuando hubieran sido rehabilitadas.
8. Conclusiones
El aporte de este artículo es mostrar cómo se ha comportado el electorado cuando votaron por sus representantes y dar cuenta de las diversas modificaciones que se introdujeron al marco normativo del sistema electoral parlamentario a partir de las reformas implementadas en los últimos años. Tal vez la reforma que mayor impacto tuvo, después de la introducción de la ley de cuotas, fue la de paridad y alternancia, lo que muestra la importancia de visibilizar las candidaturas de mujeres. Si bien la introducción de esta normativa duplicó el porcentaje de mujeres electas, la paridad y alternancia permitió que la representación de este sector de la población se incremente en diez puntos porcentuales. Las elecciones de 2026 se llevarán a cabo con listas cerradas y bloqueadas y eliminarán el voto preferencial por lo que se espera que estas medidas reduzcan aún más la brecha entre mujeres y hombres electos.
Las reglas electorales, como es evidente a lo largo del texto, buscaron con poco éxito reducir la fragmentación del Congreso. Así, la reciente elección de 2021 ha demostrado que, a pesar de la barrera electoral, diez partidos lograron representación parlamentaria. El efecto de arrastre, como consecuencia de la simultaneidad de las elecciones presidencial y parlamentaria, se diluye en la medida en que el Ejecutivo es electo en segunda vuelta. Así, los gobiernos no han conseguido alcanzar una mayoría en el Congreso, observándose una mayor fragmentación en los últimos procesos electorales. A esto también se le suma el transfuguismo que termina por incrementar el número de grupos parlamentarios en el Congreso peruano. Por este motivo, la propuesta de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política fue realizar las elecciones parlamentarias en la fecha prevista para la segunda vuelta. El debate de esta propuesta se encuentra aún pendiente.
Con el propósito de fortalecer los partidos políticos y contribuir con el mejor funcionamiento del Congreso, es urgente corregir la legislación a fin de dar coherencia a la barrera para asignar escaños. Asimismo, la legislación debe establecer que los partidos que logren representación en el Congreso deben estar en condiciones de formar grupos parlamentarios, pues estos son el reflejo de los partidos que compitieron en elecciones. Otra medida que conviene debatir es la necesidad de reestablecer la reelección inmediata de los congresistas, ya que incentiva la carrera política y facilita la rendición de cuentas al someterse a la evaluación de las y los electores.
Otro aspecto que se evidencia en esta investigación es la alta volatilidad en los resultados por circunscripción en diferentes procesos electorales. Esto demuestra poca continuidad y cambios constantes en las preferencias de las y los electores. Es posible observar una tendencia en la distribución de preferencias con un criterio geográfico, con una diferencia marcada entre las preferencias de la circunscripción de Lima y las circunscripciones del sur del país.
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[Sobre las autoras]
Milagros Campos
Abogada, Magister en Ciencia Política. Ha concluido estudios de doctorado en la Pontificia Uni- versidad Católica del Perú. Profesora de Derecho Constitucional y de Derecho Parlamentario. Integró la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política.
Katherine Zegarra Díaz
Magíster en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca y consultora para organizaciones internacionales e instituciones estatales. Sus principales líneas de investigación son los estudios legislativos y de género, procesos electorales y democracia.
Notas
La Ley Nº 31038 señala que el 80% de candidatas o candidatos debe ser afiliado al partido. El 20% pueden ser designados.
Mediante la Resolución Suprema N° 228-2018-PCM, publicada el 22 de diciembre de 2019, se crea la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. La comisión estuvo conformada por Fernando Tuesta, quien la presidía, Jessica Bensa, Milagros Campos, Paula Muñoz y Martín Tanaka. La comisión tuvo un periodo de dos meses para presentar su informe y propuestas legislativas. El informe está disponible en el siguiente enlace: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/300957/Comisi%C3%B3n_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf En abril de 2019, el Gobierno presentó al Congreso, con algunas modificaciones, los proyectos de ley y de reforma constitucional propuestos por la referida comisión. El debate de las reformas se produjo en el marco del escalamiento del conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo que desencadenó en la disolución del Congreso el 30 de setiembre de 2019. Tanto el Congreso disuelto como el electo en enero de 2020 debatieron y aprobaron algunas propuestas de la comisión. Entre ellas, nuevas reglas para constituir y cancelar la inscripción de organizaciones políticas, la participación de la Oficina Nacional de Procesos Electorales en las elecciones primarias de candidatas y candidatos, la incorporación de impedimentos para ser candidatas o candidatos a quienes poseen sentencias por delitos dolosos en primera instancia, la incorporación de la paridad y alternancia, la creación de la circunscripción de peruanas o peruanos en el exterior y nuevas reglas de financiamiento de organizaciones políticas. Como puede observarse, las propuestas de la comisión pusieron una agenda que fue debatida por distintos actores que se sucedieron en el Ejecutivo y en el Legislativo, así como por los partidos políticos.
Ley que se modifica: la Ley 28094, Ley de organizaciones políticas para promover la participación política y la democracia en las organizaciones políticas, publicada el 27 de agosto de 2019.
Democracia Directa alcanza el primer lugar en Cajamarca con 39,4%, seguido por Fuerza Popular (28,9%) y Alianza para el Progreso (8,9%).
Este índice tiene como fórmula: /
Ley N° 29402, publicada el 8 de septiembre 2009, se incrementó el número de congresistas a 130.
La cuota de género se aplicó desde las Elecciones Generales de 2000.
Primera disposición transitoria y complementaria de la Ley N° 30996, que modifica la Ley orgánica de elecciones respecto al sistema electoral nacional publicada el 27 de agosto de 2019 en el diario oficial El Peruano.