[Keyword] Political violence against women for reasons of gender, legal frameworks, electoral orga- nisms, Latin America.

[Recibido] 24/03/21 y [Aceptado] 08/05/21

1. Introducción

Aún en el siglo XXI, la participación política de las mujeres enfrenta una diversidad de obstáculos asociados a ciertas reglas formales e informales que configuran una lógica patriarcal del quehacer político (Machicao 2011; Archenti y Albaine 2018) sustentada principalmente sobre asimetrías de las relaciones de poder en términos de género (Cerva 2014) que restringen o anulan el ejercicio de sus derechos políticos y electorales.

Así, las mujeres que deciden participar en forma activa en la competencia político-electoral tienden a sufrir diversas prácticas de discriminación y otras formas de violencia por motivos de género que no se condicen con los avances legales alcanzados en el plano nacional y compromisos internacionales asumidos por los Estados que propugnan por la igualdad y justicia entre varones y mujeres; y en especial su deber de garantizar una vida libre de toda forma de violencia.

Este hecho incide sobre las posibilidades del ejercicio de la ciudadanía política de más de la mitad de la población mundial y, por ende, sobre la calidad de las democracias que manifiestan cierta ineficacia en efectivizar los logros formales alcanzados en términos de género. En consecuencia, la violencia polí- tica contra las mujeres por motivos de género configura una dinámica democrática desigual e injusta, hecho que constituye un obstáculo para promover su participación política (Krook 2020; Freidenberg 2017; Piscopo 2017; Albaine 2015), y, en consecuencia, avanzar hacia la igualdad sustantiva¹ (capaz de conciliar el plano formal y el ejercicio real de sus derechos políticos y electorales) y el desarrollo sostenible en América Latina, así como en otras regiones del mundo.

Esta problemática ha sido naturalizada, minimizada e invisibilizada a lo largo de la historia como el modo común de hacer política asociada a la persistencia del sistema patriarcal (Machicao 2011; Torres Garcia 2017) diseminado a nivel social y político institucional. Así, resulta posible identificar un tipo de violencia política contra las mujeres por motivos de género en la sociedad y uno específico de carácter institucional que se plasma en la dinámica formal e informal de ciertas instituciones políticas (Archenti y Albaine 2018) como los partidos políticos. Estos últimos, durante los procesos electorales, tienden a condicionar la trayectoria política de las mujeres en su rol de aspirantes, precandidatas, candidatas; así como una vez que resultan electas.

Iniciado este milenio, esta problemática ha cobrado relevancia principalmente a través de la emergencia de un nuevo paradigma asociado a la participación política de las mujeres que instaló la necesidad de promover su acceso a cargos de representación ciudadana y espacios de toma de decisión política; y abordar institucionalmente la violencia política contra las mujeres por motivos de género. Es decir, se suscitó el debate sobre la necesidad de acelerar el acceso de las mujeres a los espacios de toma de decisión pública y política; a la vez de garantizar el ejercicio de sus derechos políticos y electorales libres de toda forma de violencia con el fin último de avanzar hacia la construcción de democracias sustentadas sobre la igualdad sustantiva. Así, se comenzó a reflexionar en forma cuasi conjunta sobre la importancia de adoptar marcos normativos sobre paridad y violencia política contra las mujeres por motivos de género: hecho que resultó en la región en ciertas reformas legislativas en la materia y la promoción de la génesis de una nueva configuración de la dinámica electoral en términos de género. En especial, se reconoció la violencia política contra las mujeres por motivos de género como el principal obstáculo para promover la efectividad de la paridad electoral y restringir o anular sus derechos humanos.

En este escenario, algunos países de América Latina adoptaron marcos legales y otros tipos de regulaciones en materia de violencia política contra las mujeres por motivos de género, como protocolos interinstitucionales, rutas de atención, protocolos al interior de los partidos políticos y en las Asambleas Nacionales, entre otros. Estos fueron diseñados sobre leyes preexistentes y compromisos internacionales asumidos por los Estados aplicables tal como la "Convención de Belém do Pará" y la "Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer" (Albaine 2021).

Estos avances han sido promovidos principalmente a través de los consensos regionales adoptados iniciados este milenio (Quito en 2007, Brasilia en 2010 y República Dominicana en 2014), la Conferencia de Población y Desarrollo de Montevideo (2013 y 2016) y, especialmente, por la confluencia, en 2015, de tres instrumentos normativos que aceleraron este proceso: la Norma Marco para consolidar la Democracia Paritaria (ONU Mujeres/Parlatino), la Declaración sobre la Violencia y el Acoso Político contra las Mujeres (OEA/CIM) -primer acuerdo regional en la materia- y la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Esta última estableció la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas como meta para los 193 Estados firmantes. A esto se le suma el activismo de los movimientos de mujeres que contribuyeron a la desnaturalización y visibilización de la violencia política contra las mujeres por motivos de género.

Asimismo, cobra particular relevancia la adopción de la "Ley Modelo Interamericana sobre Violencia Política contra las mujeres" (2017) y el "Protocolo Modelo para Partidos Políticos para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la vida política" (2019). Ambos son instrumentos de carácter referencial cuyo propósito es orientar a los Estados y partidos políticos sobre las posibilidades institucionales para prevenir, atender, sancionar y erradicar esta expresión de violencia de género en diversas instancias de la competencia político y electoral. En el interludio de este proceso es de destacar la experiencia pionera a nivel mundial de Bolivia en adoptar la "Ley N° 243 Contra el acoso y/o violencia política contra las mujeres" (2012) y el andamiaje normativo y otros tipos de regulaciones que prosiguieron en ese país para abordar esta problemática, especialmente en la instancia electoral. Todo esto a pesar de que su existencia aún no ha garantizado su eficacia, dado que desde su promulgación ningún agresor ha recibido una sanción (El País 2020). Este hecho se asocia particularmente a que la violencia contra las mujeres en política por motivos de género tiende a ser tolerada o minimizada por los actores políticos responsables de aplicar la ley -u otro tipo de instrumento regulatorio- principalmente debido a su naturalización histórica (Albaine 2021).

Dentro de este marco, este trabajo se orienta a abordar las reformas legales en materia de violencia política contra las mujeres por motivos de género adoptadas en América Latina. A tal efecto son abordados el universo de países que han adoptado algún tipo de marco legal sobre esta problemática y se reflexiona sobre la importancia de establecer desde el plano formal una dinámica institucional de acción para su prevención, atención, sanción y erradicación. En particular, se enfatiza sobre la necesidad de facultar a los organismos electorales a través de los marcos legales para actuar en forma expedita, especialmente frente a la violencia política contra las mujeres por motivos de género suscitada en la instancia electoral. A tal efecto, el primer acápite aborda el concepto de la violencia política contra las mujeres por motivos de género en términos generales y luego identifica ciertas manifestaciones propias que adquiere en la instancia electoral. El segundo describe las estrategias legales adoptadas en la región y reflexiona sobre ciertas fortalezas y debilidades que estas representan para abordar institucionalmente la violencia política contra las mujeres por motivos de género. El tercero enfatiza sobre el rol clave de los organismos electorales a fin de actuar frente a esta problemática a través de algunos ejemplos a partir de la legislación comparada adoptada en la región. Por último, se presentan algunas reflexiones a modo de conclusión.

2. Violencia política contra las mujeres por motivos de género. Una aproximación sobre sus manifestaciones en la instancia electoral

El incremento del acceso de las mujeres a cargos de representación y espacios de toma de decisión política -promovido por las cuotas de género y más recientemente por la paridad- ha incrementado y visibilizado formas de violencia contra las mujeres por motivos de género (Alanis 2020; Albaine 2015) preexistentes. Asimismo, se han evidenciado nuevas modalidades asociadas a especificidades de estas reglas, tal como el principio de alternancia (que suele acompañar las normas paritarias) como un ejercicio compartido del cargo de las mujeres en beneficio de los varones.

No obstante, esta problemática no debe ser pensada solo como una consecuencia del empoderamiento político de este grupo social vinculado a la implementación de ambas medidas, sino también que debe ser asociada a la compleja realidad de precarización social y económica que atraviesan las sociedades latinoamericanas (Segato 2017). Es decir que no se trata de cuestionar la efectividad de la paridad política en relación con su incidencia sobre el ejercicio de la violencia de género, sino de promover la adopción de marcos legales u otros tipos de regulaciones capaces de abordar institucionalmente la violencia política contra las mujeres por motivos de género (Archenti y Albaine 2018) de carácter estructural. Violencia que muchas mujeres sufren y otras no logran percibir aún por falta de mecanismos para identificar esta problemática.

La violencia política contra las mujeres por motivos de género constituye un problema de derechos humanos (Ferrajoli 1999; Facio 2009; Torres García 2010 y 2017) que acucia la calidad de las democracias en su conjunto. Como afirma Alanis Figueroa (2017), esta problemática debe entenderse como una modalidad específica de violencia de género por el solo hecho de ser mujer, que resulta en la violación de sus derechos políticos y electorales de 1. votar, 2. ser electa, 3. de asociación política y 4. de desempeño de cargos públicos.

En términos generales, la violencia política contra las mujeres por motivos de género es concebida socialmente como el costo que las mujeres deben acarrear para participar en la vida pública y política (Bardall 2015; Krook y Restrepo 2016), lo cual constituye una forma de cuestionar el statu quo de género establecido (Otálora Malassis 2020; Archenti y Albaine 2013; Biroli 2018).

A nivel regional, existe una conceptualización al respecto de carácter referencial a través de la Ley Modelo Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Vida Política definida como:

cualquier acción, conducta u omisión, realizada en forma directa o a través de terceros que, basada en su género, cause daño o sufrimiento a una o a varias mujeres, y que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos políticos. La violencia política contra las mujeres puede incluir, entre otras, violencia física, sexual, psicológica, moral, económica o simbólica (Comisión Interamericana de Mujeres 2017 artículo 3).

De este modo, se establecen los aspectos constitutivos de esta problemática, a saber:

- El tipo de acción: cualquier acción, conducta u omisión.

En especial, durante la instancia electoral, la violencia política contra las mujeres por motivos de género tiende a incrementarse precisamente por estar en juego la distribución del poder político en el nivel intrapartidario e interpartidario. En términos generales, es posible afirmar que el poder político se sustenta principalmente sobre:

- La capacidad de obtener votos del electorado y el acceso a cargos de toma de decisión política.

Estas instancias son atravesadas por la variable de género plasmada en reglas formales e informales que tienden a acompañar la configuración del poder político. Como afirma el Informe de la Relatora Especial de Naciones Unidas, Dubravka Šimonović:

las elecciones son un momento clave en el que se establece el poder y se hace realidad el derecho de voto, la violencia contra la mujer en las elecciones sigue siendo un obstáculo importante para que las mujeres ejerzan su derecho a participar en la vida política y pública y constituye una categoría específica de violencia contra la mujer en la política (Šimonović 2018, 9-10).

En América Latina, se han realizado algunas investigaciones al respecto que corroboran la magnitud y el carácter generalizado de esta problemática en la instancia asociada a los comicios y sus etapas constitutivas. A modo de ejemplo, en Argentina, según un monitoreo realizado por el Foro Violencia Política Contra las Mujeres y Disidencias² durante las elecciones 2019 demostró que un 85% de las políticas mujeres sufren violencia de género a través de sus perfiles en Twitter, Facebook e Instagram. En México, la consultora Etellekt en su reporte "Violencia Política contra Mujeres en México 2018" constató una cifra de 106 mujeres políticas, candidatas o precandidatas agredidas, de las cuales 43 de ellas fueron actos de intimidación o amenazas, cometidas principalmente de manera anónima (26), por comandos armados (20) o grupos opositores (11) (Molina 2018). En el Perú, el Jurado Nacional de Elecciones, junto con organizaciones de la sociedad civil, registraron situaciones de acoso político por motivos de género en las elecciones regionales y municipales del 2018, de modo que detectaron que 4 de cada 10 candidatas sufrieron este tipo de situaciones (Jurado Nacional de Elecciones 2018). En tanto, en las elecciones congresales extraordinarias del 2020, el 52% de las candidatas manifestaron haber sufrido alguna manifestación de este tipo de violencia.³

En particular, la violencia política contra las mujeres por motivos de género en la instancia electoral tiende a ser acompañada por manifestaciones específicas asociadas a sus diversas etapas constitutivas, a saber: a. preelectoral, b. electoral y c. poselectoral; hecho que afecta la integridad de los comicios (Alanis Figueroa 2020). Este escenario incide sobre los roles y el desempeño de las mujeres como 1. aspirantes, 2. precandidatas, 3. candidatas y 4. en la emisión del voto. Como consecuencia, suele evidenciarse principalmente a. temor de las mujeres de candidatearse, b. renuncia a precandidaturas y candidaturas, c. menores recursos para llevar adelante una campaña electoral, d. menor cantidad de mujeres en la oferta electoral, e. menor cantidad de mujeres electas; y f. emisión del voto en forma no autónoma; entre muchas otros.

Dentro de este marco, el Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas, Dubravka Šimonović, alerta que la violencia política en la instancia electoral que tienden a sufrir las mujeres difiere de la que experimentan los hombres. Esto a causa de la dimensión de género de las violaciones, la violencia sexual, los ataques a su integridad moral, y la manera en que son denigradas de manera sexualizada, entre otros tipos de prácticas; más aún por aspectos asociados a la interseccionalidad, tal como su origen étnico, identidad de género, condición etaria, entre otros (Šimonović 2018).

Algunas manifestaciones de violencia política contra las mujeres por motivos de género en la instancia electoral son mensajes misóginos en propaganda electoral, ataques en redes sociales o la obstaculización del ejercicio de un cargo de elección. Se rechaza de manera expresa y pública que las mujeres compitan por las candidaturas a través del argumento que no están capacitadas (Freidenberg y Gilas 2020); en el proceso de selección y nominación de candidaturas, las mujeres tienden a ser nominadas en distritos considerados perdedores mientras que los varones son postulados en distritos donde, históricamente, el partido político cuenta con altas probabilidades de ganar la elección (Langston y Aparicio 2011); la conformación estratégica en términos de género de las listas de candidaturas se rige por una lógica patriarcal que tiende a privilegiar la ubicación de varones en las posiciones con mayores posibilidades de elección, como los encabezamientos de las nóminas (Llanos y Rozas 2015); en el proceso de inscripción y registro de candidaturas ante el organismo electoral competente se suelen brindar datos falsos o incompletos acerca de la identidad o sexo de la candidata o persona designada, con el propósito de que sea rechazada (Albaine 2015 y 2018a). Una vez que la lista es registrada, algunas candidatas suelen ser obligadas a renunciar para que las reemplace un varón, práctica también frecuente una vez que las mujeres resultan electas (Baldez y Brañez 2005).

Asimismo, durante el desarrollo de la campaña electoral se producen hechos como la destrucción de las piezas de campaña de las mujeres, agresiones sexuales y actos de difamación, tanto de su vida pública como privada. Estos hechos son capaces de afectar tanto su imagen política como su reputación personal, especialmente a través de las redes sociales. A esto se le suma el financiamiento desigual en términos de género y acceso diferenciado a otras instancias asociadas a este proceso, como los medios de comunicación.

Estas manifestaciones de violencia política de género requieren ser abordadas a través del diseño de estrategias legales u otros tipos de regulaciones (protocolos de actuación institucional)⁴ con el propósito de que sean prevenidas, atendidas, sancionadas y erradicadas; y, en consecuencia, sean capaces de garantizar condiciones de equidad en la contienda electoral en términos de género. En especial, la adopción de marcos legales constituye oportunidades institucionales para que las víctimas puedan identificar y denunciar esta problemática -al ser reconocida esta expresión de violencia de género desde el plano formal-, así como para que las autoridades competentes sean capaces de actuar al respecto (Albaine 2020). En este sentido, las estrategias legales adoptadas en América Latina representan un escenario diverso a través del diseño del texto normativo para que los Estados actúen al respecto -más allá de la existencia de normas y compromisos internacionales aplicables en la materia-, con el fin último de que estos hechos no queden en la impunidad.

3. Estrategias legales sobre violencia política contra las mujeres por motivos de género

En América Latina se ha suscitado principalmente un impulso orientado a adoptar marcos legales sobre violencia política contra las mujeres por motivos de género (Albaine 2015; Freidenberg 2017; Restrepo Sanín 2020) de carácter gradual, y disímil, según su tipo y alcance. En términos generales, los avances legales adoptados para abordar la violencia política contra las mujeres por motivos de género pueden ser clasificados a saber, en:

- La adopción de leyes específicas: Bolivia (2012), Panamá (2020) y Perú (2021).

Cabe destacar que estas reformas legales poseen carácter no excluyente; es decir, pueden coexistir y constituyen mecanismos de refuerzo y perfeccionamiento de la ley -tal como son sus reglamentaciones- y otros mecanismos regulatorios especialmente en la instancia electoral. A modo de ejemplo en Bolivia, además de la Ley N° 243 (2012) y la Ley N° 348, Ley integral para garantizar una vida libre de violencia (2013), se adoptó el Decreto Supremo 2935/2016 -regulatorio de la primera de estas normas-, el Reglamento para el trámite de denuncias y renuncias emitido por el Tribunal Supremo Electoral (2017), la Ley de Organizaciones Políticas (2018) y el Reglamento que regula el proceso y procedimientos para la inscripción y registro de candidaturas en el proceso electoral de Elecciones Generales 2020. Es decir, la violencia política contra las mujeres es abordada desde el plano formal en forma transversal a nivel social y político institucional capaz de establecer competencias institucionales de acción para su prevención, atención, sanción y erradicación.

En igual sentido, en México, la reforma legal en materia de violencia política contra las mujeres por motivos de género adoptada a través del Decreto Nº 142 (13 de abril de 2020) modificó y adicionó diversas disposiciones para garantizar que el Estado aborde esta problemática en forma transversal. Esto a través de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la Ley General de Partidos Políticos, la Ley General en Materia de Delitos Electorales, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Dentro de este marco, cabe destacar que el Instituto Nacional Electoral aprobó modificaciones a su Reglamento de Elecciones (2020) para adecuarlo a aquellas reformas.

En tanto, el análisis de la incorporación de la violencia política contra las mujeres por motivos de género a través de las leyes integrales de violencia de género -tal como en Argentina (Ley N° 27.533, 2019), Ecuador (Ley para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres, 2018), Panamá (Ley N° 82, 2013), Paraguay (Ley N° 5.777, 2016) y Uruguay (Ley N° 19.580, 2018)- tienden a presentar un vacío principalmente respecto a sus manifestaciones asociadas y la dinámica institucional de actuación frente a esta expresión de violencia de género.

En términos generales, los marcos legales adoptados en América Latina varían especialmente en cuanto a:

- La conceptualización de la violencia política contra las mujeres por motivos de género. En este aspecto, resulta especialmente dificultoso establecer en el diseño del texto legal el género como variable impulsora de estos tipos de actos en el ámbito político y electoral, más aún en contextos de violencia política generalizada.

En particular, resulta clave que los marcos legales sean capaces de establecer competencias institucionales e interinstitucionales de acción -a través de instituciones existentes o evalúen la creación de instancias específicas- a fin de delimitar el respectivo procedimiento mediante mecanismos de celeridad de actuación y con un enfoque de interseccionalidad -si el caso lo requiriese- capaz de promover su efectiva resolución.

Es decir, resulta imprescindible que la violencia política contra las mujeres por motivos de género sea atendida en forma expedita a través de la definición de un entramado institucional de acción, especialmente durante los comicios que requieren una resolución inmediata de los casos. Esto conlleva a reflexionar sobre las posibles facultades que deben adoptar los organismos electorales a través del diseño del texto legal en pos de prevenir, sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres por motivos de género en esta etapa clave de la dinámica democrática (Tabla 1).

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Notas

1. La igualdad sustantiva refiere a la igualdad de resultados, es decir, el equilibrio entre mujeres y varones en instancias de decisión colectiva (Bareiro y Soto 2015).

2. El Foro estuvo conformado por la Asociación Nacional de Politólogos (ANAP), el Observatorio Electoral de la Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe (COPPPAL), el Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA) y el Observatorio de violencia contra las mujeres y disidencias en política "Julieta Lanteri" de las Fundaciones Fundeco y Fiedrich Ebert (FES).

3. Información brindada por Parwa Oblitas ( JNE) en el webinar internacional Elecciones generales 2021 con paridad y alternancia: ¿Cuál es la agenda sobre acoso político en Perú? Organizado por el Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (NOR).

4. Es de destacar el caso mexicano que ante las dificultades para adoptar un marco legal se estableció un Protocolo de acción interestatal para atender los casos de violencia contra las mujeres en política (2016) sustentado sobre normas preexistentes del ámbito nacional y compromisos internacionales asumidos capaces de abordar esta problemática. En México, la adopción de un marco legal nacional sobre violencia contra las mujeres en política se logró a través del Decreto Nº 142 (13 de abril de 2020).

5. Asimismo, se establece que: 1. En caso que la conducta infractora sea del conocimiento de las autoridades electorales administrativas distritales o locales, de inmediato la remitirán, a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral para que ordene iniciar el procedimiento correspondiente (artículo 474 Bis inciso II); y 2. Cuando las denuncias presentadas sean en contra de algún servidor o servidora pública, la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral dará vista de las actuaciones, así como de su resolución, a las autoridades competentes en materia de responsabilidades administrativas, para que en su caso apliquen las sanciones que correspondan en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (artículo 474 Bis inciso III).