[Keywords] electoral reform, democracy, electoral system, Political Parties Law, Citizen Participation and Control Rights Law.

1. Introducción

En los últimos años, la vida política en el Perú viene experimentando uno de sus momentos más críticos. Varios indicios apuntan a esto, entre los cuales se puede mencionar la fragilidad y falta de institucionalidad de los partidos políticos, el incremento de la desconfianza ciudadana frente a candidatos, autoridades e incluso espacios fundamentales para la democracia como el Congreso de la República; el creciente número de autoridades con problemas judiciales e involucramiento directo en casos de corrupción y las evidencias que apuntan a una cada vez más notoria infiltración en la política de dinero proveniente de fuentes ilegales, entre otros problemas. Este panorama ha llamado la atención de una diversidad de actores quienes desde sus respectivos espacios -medios de comunicación, la Academia, entidades públicas y organizaciones internacionales- han advertido sobre el peligro que se cierne para la estabilidad y la salud de la democracia peruana.

Los organismos del sistema electoral peruano son parte de estos actores y han venido observando desde una posición muy especial -en su calidad de encargados del desarrollo de los procesos electorales- el creciente deterioro de la calidad de la democracia y la representación política en el país, lo cual se manifiesta particularmente durante los procesos electorales. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) han podido constatar directamente desde la primera década del siglo XXI la intensificación de una multiplicidad de problemas antes, durante y después de las elecciones, que si bien ya existían desde antes no eran visibles en la escala que lo son ahora. Desde agrupaciones políticas que no rinden cuentas, hasta el incremento de los electores golondrinos; y desde las estrategias cortoplacistas de campaña hasta la intensificación de la violencia electoral; se trata de problemas que no pueden tener solo una raíz coyuntural y deben observarse desde varios ángulos.

Uno de esos ángulos es el normativo -la perspectiva de que el diseño institucional y por tanto legal, determina o influye poderosamente en la calidad del sistema de partidos y de la democracia-, del cual se han ocupado varios autores en los últimos años (Lissidini 2009, Nohlen 2004, Tanaka 2005, Tuesta 2013) y en el cual los organismos del sistema electoral pueden efectivamente incidir. Considerando esto, los organismos del sistema electoral elaboraron una propuesta de reforma normativa agrupada en dos grandes temas: la reforma de los derechos de control y participación ciudadanos y la reforma de la base legal que gobierna el funcionamiento de los partidos políticos. Esta propuesta no apuntaba a modificar algunos artículos aislados de las leyes que gobiernan ambos temas, sino implementar una efectiva reescritura de ambos textos normativos. Se trataba así de dos proyectos de ley, uno que proponía modificaciones a la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley N.° 26300) y otro que proponía cambios a la Ley de Partidos Políticos (Ley N.° 28094). Ambas propuestas fueron elaboradas el 2013 y presentadas al Congreso de la República ese año, no obstante, no recibirían atención sino hasta finales del 2014.

A inicios del 2015, los organismos del sistema electoral peruano realizaron un esfuerzo para colocar la reforma como tema de agenda nacional. Esta iniciativa tuvo el respaldo de los principales medios de comunicación que frecuentemente transmitieron las declaraciones del Presidente del JNE, del Jefe de la ONPE, del Jefe del Reniec y de otros portavoces del sistema electoral. Diversas personalidades del ámbito académico, de organismos internacionales y también políticos se pronunciaron a favor de una reforma electoral, conformándose así un frente que trató de sensibilizar al país y en especial al Congreso de la República en torno a la necesidad de concretar los cambios propuestos.

Durante la primera mitad del 2015 hubo un tibio avance de la reforma. El tema fue abordado en el Congreso, pero tan solo llegaron a aprobarse parte de las propuestas concernientes a la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. La Reforma de la Ley de Partidos Políticos fue menos exitosa, en tanto solo se discutió el cambio de algunos artículos puntuales y no el íntegro de la propuesta del sistema electoral. Así, hasta agosto del 2015 la única modificación promulgada por el Ejecutivo a la LPP, y derivada de la propuesta, se dio en el artículo 23° de la Ley, estableciendo requisitos adicionales en la declaración de hoja de vida de candidatos a cargos de elección.

No obstante, durante la segunda mitad del año 2015 e inicios del 2016 se consiguieron más modificaciones a la LPP. Así también, en noviembre de 2015 el Congreso de la República aprobó el Texto sustitutorio del Dictamen recaído en los proyectos de Ley 4284/2014-CR, 4490/2015-CR y 4952/2015-CR, que propone modificar la LPP, planteándose cambios respecto del financiamiento público y privado de las organizaciones políticas;¹ y a inicios del 2016 se cambió el nombre de la Ley, pasando ahora a llamarse «Ley de Organizaciones Políticas»², entre otras modificaciones importantes.

De otro lado, se aprobaron también algunas propuestas de reforma electoral provenientes desde el propio parlamento, algunas de ellas impulsadas también por el sistema electoral. Estas propuestas provenientes del Congreso no formaron parte de la propuesta original de los organismos del sistema electoral, pero se articularon en algunos casos a la coyuntura general de la reforma electoral.

Este breve recuento de los cambios realizados a las normas correspondientes abre una interrogante: ¿por qué avanzó con lentitud el proceso de reforma electoral en el Perú? Para explorar esta pregunta se puede comenzar con una revisión del contexto latinoamericano y la incidencia de las reformas electorales en la región.

2. Reformas electorales en Sudamérica

La reforma electoral no es un proceso atípico en Latinoamérica. En la región se han producido importantes modificaciones a las legislaciones electorales de cada país, en atención a problemáticas muy particulares pero también en línea con las recomendaciones de los organismos internacionales de observación electoral. Siguiendo lo encontrado por el estudio realizado por la ONPE respecto de la reforma electoral 2015:

«La tendencia que sintetiza las reformas electorales desarrolladas en Colombia, Chile, Ecuador y Bolivia, así como en otros países de la región, es el camino seguido hacia una mayor ampliación de la participación política, facilitando el dinamismo de los partidos y la llamada personalización del voto (Negretto 2009). El objetivo detrás de estas reformas habría sido el fortalecimiento de los partidos políticos existentes y limitar en la medida de lo posible el surgimiento de partidos con débil institucionalización» (ONPE, 2015, p.41).

El documento encuentra que no siempre las reformas electorales consiguen sus objetivos, pero que se trata al mismo tiempo de cambios necesarios para ofrecer a la ciudadanía una señal de apertura y adaptación del sistema político ante sus demandas. Uno de los temas claves es de qué manera la reforma es implementada. Como señala el documento:

«La revisión de los casos revela que las reformas electorales exitosas en estos países se caracterizaron por contar con las siguientes condiciones:

1. Son impulsadas por un actor político en posición clave de poder (en el ejecutivo o el legislativo), con gran legitimidad popular y capacidad de convocatoria.

2. Se cuenta con el compromiso del ente rector electoral en torno a la iniciativa de reforma.

3. Hay apertura de los grupos y actores políticos relevantes para impulsar la iniciativa.

4. Se cuenta con el apoyo favorable a la reforma por parte de los medios de comunicación oficiales.

5. Existe demanda o exigencia popular para la transformación de alguna de las condiciones de la dinámica electoral» (ONPE, 2015, p.42).

El dato más destacable es que el respaldo político constituye una variable fundamental para el éxito de las reformas electorales; y que en la mayoría de experiencias de este tipo de reforma en Latinoamérica, tal respaldo ha provenido del presidente de la República. Otro aspecto sobresaliente es el posicionamiento de los organismos electorales frente a la reforma. Las reformas electorales latinoamericanas han contado con el respaldo de los organismos electorales en varios casos, pero en ninguno se encuentra que el mismo organismo electoral es el que impulsa la reforma; convirtiendo la experiencia peruana -donde los organismos del sistema electoral son los principales impulsores de la actual iniciativa de reforma- en un caso sui generis.

3. Principales Propuestas de reforma lideradas por el sistema electoral

Como ya se mencionó, las propuestas de reforma electoral presentadas el año 2013 al Congreso de la República por los organismos del sistema electoral fueron principalmente dos proyectos de ley: la Nueva Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos y la Nueva Ley de Partidos Políticos.

La propuesta de reforma de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LPDCC, Ley N.° 26300) surge por varios antecedentes. En principio, es un hecho que ya para el 2013 -año en que se llevaron a cabo los más recientes procesos de Consulta Popular de Revocatoria (CPR) en el país- el Perú se había convertido en el país con la mayor incidencia de revocatorias en el mundo (ONPE 2013, JNE 2014). Tanto las revocatorias como la compra de kits electorales destinados a este fin han crecido exponencialmente en los últimos años³, al punto que académicos como Fernando Tuesta (2013) señalaban que este mecanismo de control se había convertido en un incentivo perverso, usado por competidores políticos para provocar un adelanto de las elecciones a través del desarrollo de Nuevas Elecciones Municipales (NEM).

Ante esta problemática, la propuesta de reforma de LDPCC estuvo conformada por los siguientes ejes: a) inicio del procedimiento, b) fundamentos de la revocatoria, c) autoridades sometidas a revocatoria y d) organización y procedencia (JNE 2013, 44). Los puntos centrales de la propuesta se encuentran en dos de estos ejes, el «inicio del procedimiento» y la «organización y procedencia». Respecto al eje inicio del procedimiento, se propuso eliminar el tope de cuatrocientas mil firmas existente en la redacción original de la Ley, barrera que era fácilmente alcanzable y nada representativa en un escenario con gran densidad demográfica como Lima (ONPE 2013). Asimismo, con el fin de evitar la falsificación de firmas se propuso que la adhesión para la solicitud de revocatoria respectiva se realizaría a través de un sistema biométrico, que lea la huella dactilar del ciudadano.

De otro lado, en cuanto al eje organización y procedencia, se propuso en primer lugar, la eliminación de las NEM y establecer que las autoridades revocadas serían reemplazadas por los candidatos accesitarios y/o suplentes, eliminándose así uno de los llamados «incentivos perversos» de la revocatoria (ONPE 2014). En segundo lugar, se propuso que la CPR, sea realizada solo en el tercer año de mandato. Esto facilitaría que los ciudadanos observen el trabajo de sus autoridades por lo menos dos años completos, antes de tomar la decisión de someterlas a consulta⁴. En tercer lugar, se planteó que toda solicitud de revocatoria sea fundamentada, es decir se debería adjuntar un sustento documentado⁵; y en cuarto lugar se propuso que tanto los promotores como las autoridades sometidas a consulta popular rindan cuentas de su campaña a la ONPE, algo sobre lo cual había un vacío en la redacción previa de la Ley N.° 26300⁶, a pesar de que sí se tenía en consideración en la Ley de Partidos Políticos para otros procesos electorales.

En el caso de las modificaciones planteadas a la Ley de Partidos Políticos (LPP), estas guardan relación con el reciente escenario de crisis de los partidos políticos observado durante la primera década del siglo XXI (Tanaka 2005). Esta problemática cuyos orígenes pueden rastrearse hace más de veinticinco años, es uno de los impulsos centrales para la reforma de la LPP. La propuesta original de reforma de la LPP fue una propuesta integral que consistió de los siguientes puntos: a) tipo de organizaciones políticas, b) inscripción, c) afiliación, d) democracia directa y e) financiamiento, de los cuales los dos últimos -las propuestas referidas a democracia interna y financiamiento- constituían su núcleo.

Con respecto a la democracia interna, la principal propuesta fue que las elecciones internas de organizaciones políticas se realicen de manera simultánea, es decir en una misma fecha. Con vísperas a las Elecciones Generales, las elecciones internas serían el primer domingo del mes de diciembre del año anterior a los comicios; mientras que en el caso de las Elecciones Regionales y Municipales (ERM), serían el primer domingo de junio del año en que las ERM se desarrollarían. Adicionalmente, la propuesta fijaba que los organismos del sistema electoral lleven a cabo las elecciones internas, a diferencia del esquema actual en el que son los propios partidos, a través de sus comités electorales, los que ejecutan el proceso. De acuerdo a esta propuesta, el RENIEC estaría a cargo del padrón electoral, la ONPE de la organización de la elección y el Jurado Nacional de Elecciones se encargaría de fiscalizar y resolver las controversias que se susciten.

La propuesta también incluyó modificaciones destinadas a ampliar la participación de las mujeres en la política, contenidas en la propuesta de la alternancia. Mediante esta propuesta los candidatos y candidatas estarían colocados de manera alternada: hombre/mujer, mujer/hombre, hasta agotar la cuota de género, la cual asciende al 30%. Junto con esta iniciativa, también se propuso disponer la incorporación de nueva y más detallada información en las hojas de vida de los candidatos, habilitándose expresamente la exclusión de candidatos por omisión o falsedad de la información presentada en sus hojas de vida.

El otro gran conjunto de modificaciones en esta propuesta de reforma era referido al financiamiento de los partidos políticos. El financiamiento de los partidos se divide en público y privado; y el público a su vez se divide en financiamiento público directo y financiamiento público indirecto. Sobre el financiamiento público directo, la propuesta hacia efectivo su cumplimiento para todas las organizaciones políticas, algo que si bien ya estaba incluido en el artículo 29° de la redacción original de la LPP, no se daba en la práctica debido a una disposición transitoria⁷. Adicionalmente, con respecto al financiamiento público indirecto se propuso una ampliación de la cobertura de la franja electoral, para que esta beneficie a los partidos nacionales, regionales y a las alianzas electorales.

De otro lado, las modificaciones propuestas al financiamiento privado pretendían sincerar el origen de los fondos recaudados por los partidos, así como asegurar una mejor verificación y control de los mismos. Esto iba de la mano también con la inclusión de un ordenamiento y graduación de las sanciones y del procedimiento sancionador, con el fin de que las sanciones puedan ser aplicadas de manera coactiva en aquellas organizaciones políticas que incumplieran la ley.

4. Principales logros y limitaciones de la reforma electoral en el año 2015

Los principales logros de la reforma electoral en el 2015 son diversos. Por un lado, se aprobó gran parte de los componentes de la propuesta del sistema electoral para la reforma de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos. Distinto es el caso de la ahora denominada Ley de Organizaciones Políticas que si bien se ha modificado ligeramente no ha incorporado la mayoría de componentes de la propuesta de reforma de los organismos del sistema electoral, particularmente en lo referente a la democracia interna.

En el caso de la reforma de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos destacan la modificación de los artículos 21°«Procedencia de solicitud de revocatoria», 22° «Requisito de adherentes», 24° «Reemplazo de la autoridad revocada», 25°«Reemplazo de revocados» y 29° «Impedimento de autoridades revocadas» y la incorporación del artículo 29-A «Obligatoriedad de rendición de cuentas».

En el artículo 21° el principal cambio se dio en el cronograma de realización de la revocatoria. Ahora la consulta de revocatoria solamente puede realizarse el segundo domingo de junio del tercer año del mandato para todas las autoridades⁸, mientras que la adquisición de kits electorales para promover la revocatoria se podrá efectuar a partir de junio del segundo año de mandato. Esto intenta enfrentar el escenario anterior, caracterizado por una elevada venta de kits destinados a la revocatoria.

En el artículo 22° se elimina el tope de un máximo de 400 mil firmas, solucionándose el vacío que facilitaba la recolección de firmas en escenarios de amplia densidad demográfica como Lima.⁹ En el artículo 24° se establece también una novedad trascendental ya que se eliminan las NEM, disponiéndose que las autoridades revocadas serán reemplazadas por autoridades de menor jerarquía o por accesitarios, dependiendo del cargo de la autoridad revocada. Por ejemplo en el caso del alcalde su reemplazo sería el primer regidor accesitario en su misma lista.¹⁰ Asimismo, en el artículo 25°, que complementa lo mencionado en el artículo precedente, se señala expresamente que las autoridades de reemplazo completarían el periodo para el cual las autoridades revocadas fueron elegidas, agregando que en ningún caso se realizarían nuevas elecciones municipales.

Con respecto a los resultados de la revocatoria, en el artículo 29° se detallan algunos impedimentos de las autoridades que resulten revocadas tras una CPR, como por ejemplo postular en la siguiente elección regional o municipal al mismo cargo del que fue revocado. Finamente, en el artículo 29-A, se indica que la rendición de cuentas de los ingresos y egresos tanto de los promotores como los de la autoridad sometida a consulta será obligatoria.

En resumen los principales logros con respecto a la Ley de los Derechos de Participación Ciudadanos, se refieren al mecanismo de revocatoria y son los siguientes: a) La revocatoria se realizará en una fecha única, el segundo domingo de junio del tercer año de mandato, b) Se elimina el tope de 400 mil firmas en las listas de adherentes de las solicitudes de revocatoria, c) Eliminación de las Nuevas Elecciones Municipales. Por ello, las autoridades serán reemplazadas por otras de menor jerarquía o por accesitarios y d) El promotor de la revocatoria y la autoridad sometida a consulta deben rendir cuentas de sus ingresos y egresos de manera obligatoria.

En el caso de la Ley de Partidos Políticos, el avance de la reforma se ha dado en varias etapas. La primera reforma aprobada y promulgada de la Ley de Partidos Políticos fue la ampliación de los requisitos de la Declaración Jurada de Vida del candidato, a través de la modificación del artículo 23° de la LPP, por medio de la Ley N.° 30326, publicada el 19 de mayo en el diario oficial El Peruano. Según lo dispuesto en la normativa, la Declaración Jurada de vida de los candidatos debe incluir de manera adicional a la información que se completaba usualmente, aquella indicada en los numerales 5), 6), y 8), presentados a continuación:

(...) 5) Relación de sentencias condenatorias firmes impuestas al candidato por delitos dolosos, la que incluye las sentencias con reserva de fallo condenatorio ¹¹, 6)

Relación de sentencias que declaren fundadas las demandas interpuestas contra los candidatos por incumplimiento de obligaciones familiares o alimentarias, contractuales, laborales o por incurrir en violencia familiar, que hubieran quedado firmes, (…) y 8) Declaración de bienes y rentas, de acuerdo con las disposiciones previstas para los funcionarios públicos. (...) (Ley N.° 30326, diario oficial El Peruano, 19 de mayo 2015)

Los numerales precedentes han sido modificados y/o agregados con más contenido. El numeral 5) se modificó de manera tal que también puedan ser incluidas en la Declaración Jurada de Vida las sentencias con reserva de fallo condenatorio. Según el artículo 62° del Código Penal Peruano: "El Juez podrá disponer la reserva del fallo condenatorio cuando la naturaleza, modalidad del hecho punible y personalidad del agente, hagan prever que esta medida impedirá cometer un nuevo delito (…)"¹². En el caso del numeral 6) se especifica que la relación de sentencias debe presentar también aquellas concernientes a casos de violencia familiar; mientras que en el caso del numeral 8), referido a la declaración de bienes y rentas, se agrega que tal declaración debe presentarse de forma íntegra, lo cual es uno de los principales logros de la reforma de la Ley de Partidos Políticos. Se asume que conocer los bienes y rentas de los aspirantes al poder favorecerá la transparencia, permitiendo que la información provista por los candidatos pueda ser fiscalizada por la ciudadanía y por los organismos encargados (ONPE, 2015, p. 102).

Seguidamente, el pleno del Congreso de la República debatió el Texto sustitutorio del Dictamen recaído en los proyectos de Ley 4284/2014-CR, 4490/2015-CR, 4850/2015-CR y 4952/2015-CR, que propone modificar la LPP respecto del financiamiento público y privado de las organizaciones políticas, aprobando este dictamen el 05 de noviembre del 2015 con sesentaiséis votos a favor, trece en contra y siete abstenciones.¹³ Sin embargo, este texto sustitutorio aún no ha sido remitido al Presidente de la Comisión de Constitución, debido a un error material de acuerdo a lo indicado en el Oficio N.° 1872015-2016-CCR/CR, expedido a la Presidencia del Congreso de la República el 15 de noviembre de 2015. Por esta razón, la redacción original de la Ley todavía se encontraba en vigencia a la fecha de elaboración del presente artículo.

Las propuestas de este texto sustitutorio, tal como lo dice su nombre se refieren al financiamiento público y privado de los partidos políticos, correspondiendo a uno de los dos ejes centrales -el otro es la democracia interna- de la propuesta original de cambio de la Ley de Partidos Políticos planteada por los organismos electorales. Los principales cambios que traerá este texto sustitutorio una vez aprobado, son los siguientes.

En el caso del financiamiento público directo, se plantea la modificación del artículo 29° de la LPP de manera tal que los partidos y las alianzas con representación en el Congreso recibirán financiamiento público directo, si así lo requieren.¹⁴ Asimismo, se propone que los partidos y alianzas deben presentar a la ONPE, la información financiera el último día hábil de marzo del año siguiente de recibido el financiamiento público.

De esta forma se hace efectiva la dotación de financiamiento público directo que si bien ya existía en la redacción original de la Ley, no era efectiva por la disposición transitoria que lo supeditaba a la disponibilidad de fondos. Por otro lado en el caso del financiamiento privado se concentran el grueso de modificaciones. Los principales cambios planteados son:

• Se modifica el artículo 30° de la LPP, indicando que las organizaciones políticas pueden recibir recursos privados de personas naturales o jurídicas, en efectivo o en especie, hasta de 200 UIT al año. Sin embargo en el caso de las actividades proselitistas, si no se puede identificar a los aportantes, los ingresos no pueden superar las 30 UIT.

• Se modifica el artículo 31° de la LPP, y se incluyen las siguientes nuevas fuentes de financiamiento prohibidas, como: i) empresas concesionarias de obras y servicios públicos, ii) personas extranjeras naturales o jurídicas, o personas jurídicas peruanas con participación de capital extranjero, excepto en casos de formación, capacitación e investigación, iii) organizaciones nacionales o extranjeras o personas naturales o jurídicas que realicen actividades calificadas como delitos y iv) aportes anónimos.

• Respecto a la entrega del Informe Financiero Anual, se modifica el artículo 35° y los partidos políticos y los movimientos presentan ante la ONPE en el plazo de tres meses contados a partir del cierre de ejercicio anual, el informe requerido; anteriormente eran seis meses. Asimismo, la ONPE tendría seis meses para revisar la documentación y aplicar sanciones; anteriormente eran ocho meses. Esto implica una reducción total del proceso de verificación y control de fondos en cinco meses.

Asimismo, se propone la división en dos fases del artículo 36° de la LPP referido a las sanciones, las cuales serían infracciones que figuran en el artículo 38° y sanciones en el artículo 39° del dictamen aprobado. Tanto las infracciones como las sanciones se han graduado, encontrándose leves, graves y muy graves.

Según el artículo 38° del dictamen aprobado, las infracciones leves serían las siguientes:

Las infracciones graves serían las siguientes:

1. Cuando los partidos políticos o alianzas de partidos, movimientos o alianzas regionales no presenten la información financiera final de campaña electoral dentro de los treinta días posteriores al vencimiento del plazo otorgado.

2. Cuando los partidos políticos, alianzas electorales y movimientos regionales no presentan su información financiera anual en el plazo previsto en el artículo 35 de la ley.

3. Cuando las infracciones leves impuestas no hayan sido subsanadas en el plazo otorgado por la ONPE.