[Keywords] General Elections 2016, democratic principles and elections, electoral reform Peru, institu- tional design and democratic principles

[Recibido] 10/08/2017 & [Aceptado] 06/09/2017

Introducción

La celebración de las Elecciones Generales 2016 podría ser interpretada como una evidencia del fortalecimiento de la democracia en nuestro país. Siendo específicos, dicho proceso habría iniciado a fines de la década de 1990, con la caída del gobierno liderado por Alberto Fujimori, y todavía estaría en curso. Los datos empíricos confirmarían tal aseveración, ya que desde el año 2000 hemos celebrado ininterrumpidamente cuatro procesos electorales para elegir presidente, vicepresidentes y congresistas. Este hecho no es para nada desdeñable si consideramos que la elección de un cuarto presidente de manera consecutiva en el Perú no ocurría desde hace más de un siglo (Tuesta, 2017b, p. 9).

Sin embargo, el proceso electoral de 2016 también podría ser examinado desde un enfoque teórico que asume la calidad de dicho mecanismo de elección como un indicador significativo del proceso de afirmación democrática. Así, contrariamente a un proceso de consolidación, lo que esta elección general nos mostraría sería más bien una precarización de nuestro sistema democrático, puesto que la calidad de su componente sustantivo -el proceso electoral- presentaría algunas fallas o anomalías.

¿Qué evidencias tenemos sobre tal proceso de precarización democrática? O, para ser más exactos, ¿por qué nuestro último proceso electoral podría ser considerado anómalo o atípico? Y, si esto es así, ¿qué nos indicaría tal situación sobre el sistema democrático en su conjunto? El presente artículo procura responder estas preguntas a partir de un enfoque teórico que percibe los procesos electorales como la aplicación concreta de los principios democráticos básicos: igualdad, pluralismo y soberanía.

La línea argumentativa propuesta comienza identificando algunas irregularidades que presentó el proceso electoral del año 2016. Luego, reflexiona sobre los orígenes o causales de estas anomalías, considerando que estas no son expresión singular del proceso electoral o sus actores, sino más bien reflejo de un diseño institucional que distorsiona la concreción de los principios democráticos aludidos. Ello evidenciaría la complejidad de nuestro proceso de aprendizaje democrático y explicaría, en parte, la precariedad de nuestra democracia.

1. Calidad de los procesos electorales y consolidación democrática

La definición del concepto democracia podría ser abordada desde diferentes perspectivas teóricas. No obstante, la mayoría de ellas podrían ser clasificadas como mínimas o maximalistas. Así, la primera de ellas circunscribiría la definición al conjunto de procedimientos utilizados, específicamente al mecanismo de elección de representantes. Este enfoque continúa la perspectiva clásica inaugurada por Schumpeter, para quien: «…el método democrático es el instrumento institucional para llegar a decisiones políticas, en virtud del cual cada individuo logra el poder de decidir mediante una competición que tiene por objeto el voto popular…» (1983, p. 257).

Probablemente, la expresión contemporánea e integral de este enfoque teórico sobre la democracia ha sido elaborada por Robert Dahl. Este autor estableció un conjunto de criterios o requisitos indispensables para la existencia de una democracia mínima, a la cual denominó poliarquía. Todos ellos suponen implícitamente el desarrollo de un proceso electoral que cumple ciertos estándares mínimos. Estos serían: el derecho al voto, el derecho a ser elegido, el derecho de los líderes políticos a competir por el apoyo y los votos, elecciones libres y justas, libertad de asociación, libertad de expresión, pluralidad de fuentes de información y, finalmente, instituciones que dependan de votos y de otras expresiones de preferencia (Dahl, 1971, p. 3).

Por otro lado, la perspectiva maximalista de la democracia prioriza las políticas substantivas o los resultados del sistema, y no solo los procedimientos formales, para considerar un sistema como democrático. Así, importa tanto el mecanismo de elección utilizado, como los resultados sociales o económicos del sistema político. En esta perspectiva, se incluyen los desarrollos teóricos contemporáneos que asumen la existencia de una democracia cuando el sistema es efectivo en garantizar o proteger las libertades civiles o cuando posee una sociedad civil que influye en las decisiones políticas no solo a través del proceso electoral (Levine & Molina, 2007, pp. 19-20).

Sin embargo, a pesar de la diferencia que esgrimen estos enfoques -mínimo y maximalista-, ambos asumen que los procesos electorales son un componente básico de todo sistema democrático. En efecto, los dos suponen que el grado de calidad de los procesos electorales -esto es, que cumpla unos requisitos mínimos- está directamente relacionado con el nivel de afianzamiento de los principios democráticos en una sociedad.

Por esto último, recientes estudios que analizan las «democracias realmente existentes» consideran que un proceso electoral desarrollado de acuerdo con ciertos estándares que garantizan su transparencia y confieren legitimidad a los resultados define -en última instancia- «…la línea divisoria entre una democracia electoral mínima y [una] autocracia electoral» (Hartlyn, McCoy & Mustillo, 2009, p.16).

En suma, podemos afirmar que los procesos electorales son la realización o concreción de los principios o ideales esenciales del sistema democrático; en otros términos, las elecciones pueden ser interpretadas como el reflejo o expresión del grado de arraigo de los ideales democráticos en una determinada sociedad. No obstante, ¿cuáles serían estos principios democráticos? Sánchez (1986, pp. 9-11) ha propuesto que los principios democráticos -los cuales deberían expresarse claramente en un proceso electoral- son el de igualdad política, el de soberanía y el de pluralismo.

El primero de ellos se concretiza a través del requisito que se le exige a todo sistema democrático: la universalidad del sufragio. Este principio supone que todos los miembros de una comunidad política deberían poder expresar libremente, y sin ningún tipo de impedimento, sus preferencias políticas. El segundo principio supone que los ciudadanos son los titulares del poder político, el cual es conferido temporalmente a sus representantes a través del voto. Por último, el tercer principio -el cual supone el ejercicio de las libertades civiles básicas: pensamiento, conciencia y religión- se concretiza en la diversidad de proyectos políticos (oferta política) que, en igualdad de condiciones, se expresan efectivamente en el sistema político.

Entonces, ¿podríamos afirmar que estos tres principios se reflejan claramente en las Elecciones Generales 2016? Y si la respuesta es negativa, ¿qué razones podrían explicar la expresión distorsionada de estos ideales en dicho proceso electoral? En los siguientes acápites responderemos a dichas preguntas argumentando que las causas trascienden a dicha elección, pues estarían vinculadas a algunos aspectos del diseño institucional que hemos ido reformando progresivamente desde inicios del siglo XXI. El argumento central es que algunas normas electorales previamente establecidas, así como las implementadas recientemente, han propiciado que los principios de igualdad y pluralismo se concreticen de manera distorsionada o errática en las Elecciones Generales 2016.

2. El diseño institucional y sus efectos sobre el pluralismo político

Desde la promulgación de la Ley de Partidos Políticos en el año 2003, las instancias pertinentes han incorporado diversas modificaciones y cambios normativos a la legislación vigente. Esto ha producido que algunas reglas de la competencia electoral subsistan («antiguas normas»), mientras que otras varíen de elección a otra («nuevas normas»), lo que afecta la institucionalización de la competencia democrática, pero sobre todo de la oferta política.

Esto último se evidenció en el proceso electoral del año 2016, con el agravante de que algunos de los cambios formales fueron introducidos poco después de que el proceso había sido convocado (16 de noviembre de 2015). En efecto, el 17 de enero de 2016 se incorporaron algunos artículos a la legislación electoral que sancionaban las acciones de los candidatos durante la campaña electoral, nos referimos a la denominada «ley de dádivas»¹.

Sin embargo, antes de incorporadas esas nuevas «reglas de juego», nuestra legislación electoral ya contenía una serie de dispositivos que regulaban no solo la competencia electoral sino el comportamiento interno de los partidos políticos. En efecto, para el caso de los partidos u organizaciones políticas, esta normatividad exige que dichas organizaciones ajusten sus acciones o disposiciones internas a una serie de normas establecidas. Ello puede constatarse fácilmente si revisamos los capítulos V: Democracia interna y VI: Del financiamiento de los partidos políticos, de la Ley N.º 28094, Ley de Organizaciones Políticas.

La aplicación de estas normas afectó la normalidad del proceso electoral pues dos candidatos fueron excluidos de la competencia: Julio Guzmán, del partido Todos Por el Perú, y César Acuña, del partido Alianza Para el Progreso. Hasta antes de su retiro forzado de la contienda electoral ambos candidatos habían llegado a representar casi el 25% de las preferencias electorales². El primero de ellos fue excluido por transgredir una «antigua norma»: no seguir las reglas de elección interna; mientras que el segundo fue separado por violar una «nueva regla»: entregar dádivas durante una actividad proselitista.

Este hecho habría configurado un escenario electoral semidemocrático pues al excluir de la competencia a fuerzas políticas, que representaban un sector significativo del electorado, se estaba afectando el principio del pluralismo que todo sistema democrático debe garantizar. En términos de Levitsky:

…Por primera vez desde el 2000, las elecciones presidenciales peruanas no serán plenamente democráticas. La desastrosa legislación electoral -aplicada de una manera desigual- ha asegurado que el proceso electoral viole los principios básicos de la libre competencia y la igualdad ante la ley… (2016).

Los efectos negativos de este hecho también repercutieron en la prensa internacional e incluso llevaron a Luis Almagro, secretario de la Organización de Estados Americanos (OEA), a «…reclamar medidas para restablecer derechos de participación política de todos y evitar elecciones semidemocráticas» (La República, 2016).

Otra «nueva regla» electoral incorporada el mismo año del proceso electoral fue la modificación del artículo 13 de la Ley de Organizaciones Políticas. Esta sumaba una causal adicional para la cancelación de la inscripción de una determinada organización política en el Registro de Organizaciones Políticas (ROP): «no participar en dos elecciones generales sucesivas»³.

Así, la combinación de las causales establecidas por la legislación generó otra distorsión en la oferta electoral. Ello debido a que la lógica de sobrevivencia partidaria forzó a que algunas agrupaciones políticas, al prever que no alcanzarían el 5% de los votos a nivel nacional, presentaran candidaturas a la Presidencia y vicepresidencias de la República para luego retirarlas una vez empezada la contienda electoral.

De esa manera, de las diecinueve organizaciones políticas en contienda electoral, al menos siete retiraron sus planchas presidenciales antes del día de la elección. Este hecho nos permite afirmar que el fin último de todas estas organizaciones nunca fue competir por el poder político sino mantener su inscripción ante el ROP⁴.

No obstante, la pervivencia en el sistema de fuerzas políticas que cumplen la mera formalidad, pero que no expresan genuinamente las demandas ciudadanas, revela la poca efectividad de las normas. Como bien lo ha señalado Tuesta «… este hecho inusual terminó por bajar el efecto reductivo en el número de partidos que tenían las normas, sobre todo el umbral de representación…» (2107a, p. 18).

En otros términos, si el objetivo de las reglas era ir reduciendo progresivamente el número de organizaciones políticas hasta que solo compitan regularmente aquellas que tienen o gozan de un mínimo de arraigo social, los cambios formales han propiciado la promoción de un modus operandi informal entre las organizaciones políticas; es decir, estas priorizan cumplir la mera formalidad de la normatividad, pero no el espíritu que persigue la misma.

Este rasgo no debe subestimarse, pues el comportamiento y las estructuras informales de los partidos u organizaciones políticas afectan la calidad de la democracia. Ello básicamente por dos razones: (a) porque las estructuras informales suelen basarse sobre relaciones particularistas, y ello obviamente debilita la representación democrática; y (b) porque la naturaleza poco transparente de las estructuras informales socaba los mecanismos de democracia interna y de accountability de los líderes (Freidenberg & Levitsky, 2007, p. 563).

Adicionalmente, el proceso electoral del año 2016 también ha evidenciado, por lo menos, dos problemas adicionales que existen respecto a un conjunto de «antiguas normas» que rigen nuestro sistema electoral y que afectarían la expresión legítima de las demandas de importantes sectores de la sociedad peruana. El primero de ellos tiene que ver con la inexistencia de una adecuada representación para los ciudadanos peruanos residentes en el exterior, mientras que el segundo está vinculado a la distorsión que produce nuestro particular sistema electoral en la distribución de los escaños del Congreso.

Sobre lo primero, en la elección del año 2016 los ciudadanos peruanos en el extranjero constituyeron aproximadamente un 3,86% del padrón electoral nacional. En términos absolutos llegaron a ser poco menos de un millón de electores (884 924); sin embargo, siguiendo el artículo 21º de la Ley Orgánica de Elecciones, sus votos fueron contabilizados como parte de Lima Metropolitana.

Así, en la práctica, ellos no cuentan con representación política propia en el Congreso ya que anómalamente votan por congresistas que no forman parte de su circunscripción (Tuesta, 2017a, p. 13). Este hecho revela los límites de nuestro diseño institucional, puesto que, al no ofrecer representantes para los residentes en el extranjero, los intereses o demandas de estos ciudadanos quedan excluidos durante todo el proceso electoral. Ello contraviene nuevamente el principio del pluralismo social, económico o ideológico que todo sistema democrático debe garantizar.

Respecto a lo segundo, los resultados finales de la elección del año 2016 otorgaron a Fuerza Popular la mayoría absoluta de los escaños del Congreso, pero con una votación apenas superior al tercio de la votación nacional. En términos porcentuales, dicha agrupación consiguió el 56,15% de los escaños con solo el 36,34% de votos válidos. Este hecho podría indicar que las reglas electorales establecidas han generado una sobrerrepresentación de una determinada fuerza política.

No obstante, el balance preliminar de nuestra democracia reflejada en el proceso electoral de 2016 se vuelve todavía más sombrío si consideramos que aproximadamente 8,5% de votos no obtuvieron representación parlamentaria en dicha elección. Ello porque algunas agrupaciones políticas no consiguieron pasar el umbral de representación establecido por las normas electorales vigentes.

La organización política más afectada en la distribución de escaños fue Democracia Directa, dado que su lista al Congreso obtuvo el 4,33% de votos a nivel nacional e, incluso, en Cajamarca esta agrupación alcanzó el 49,4% de los votos válidos; sin embargo, a pesar de obtener un significativo respaldo popular, no consiguió ningún representante al Congreso por dicha región (ver Tabla 1).

¿Qué hubiese pasado si las leyes no establecían un umbral de representación? Según los cálculos realizados por Carey & Levitsky (2016), la organización política Democracia Directa hubiera conseguido al menos cinco representantes, mientras que Perú Posible hubiera alcanzado una curul. En vez de ello, como ellos mismos lo señalan, esta regla hizo posible que la mayoría de estas curules sean adjudicadas al partido que obtuvo la mayor votación en su lista congresal.

Además, la explicación de esta distorsión no solo está en el sistema de distribución de escaños, sino también en el hecho de que poseemos una gran cantidad de circunscripciones con pocos escaños: veintiuna tienen menos de cinco escaños; dos tienen seis escaños; otras dos más, siete escaños, y una, Lima Metropolitana, tiene 36. De esa manera, como bien lo ha señalado Tuesta, «…en un país que tienen una gran cantidad de circunscripciones con pocos escaños, el partido con más votos, y que están claramente distribuidos, consigue más escaños en desproporción de los porcentajes obtenidos…» (2016, pp. 32-33).

Por último, las distorsiones reseñadas nos guían hacia un debate mayor sobre la forma en que hemos concebido nuestra representación parlamentaria. En la actualidad, esta se basa en el número de electores que posee cada región, lo que favorece directamente a Lima Metropolitana en desmedro de las otras regiones del país y, evidentemente, profundiza el centralismo político.

Entonces, ¿cómo hacer más democrático nuestro sistema de representación? O, ¿cómo aseguramos que en el Parlamento estén expresadas efectivamente las diversas voces de la sociedad (pluralismo democrático)? O, también, ¿por qué no incorporar en nuestro sistema de representación un espacio de deliberación donde la representación sea territorial? Las respuestas no son únicas, pero las inquietudes planteadas deberían resolverse antes de discutir nuevamente sobre los cambios que precisa la legislación electoral.

3. Desafíos y avances del principio de igualdad política: los indocumentados y el ausentismo electoral

El principio de igualdad política, entendido desde la perspectiva de los electores, supone que todos los ciudadanos deben gozar de la posibilidad de ejercer su derecho al voto en igualdad de condiciones. En otros términos, para que un proceso electoral sea considerado plenamente democrático «…todo ciudadano debe tener una oportunidad efectiva de votar, y todos los votos deben contarse como iguales» (Dahl, 1999, p. 110).

Sin embargo, ¿podríamos afirmar que todos los ciudadanos peruanos han tenido la misma oportunidad de votar en las Elecciones Generales de 2016? Según la legislación vigente, el único impedimento para que un individuo mayor de edad no pueda ejercer su derecho al voto, teniendo la voluntad para hacerlo, es que este no posea el Documento Nacional de Identificación (DNI).

En nuestro caso, la obtención del DNI supone un trámite personal de carácter administrativo que el ciudadano peruano debe realizar ante la instancia pertinente⁵. Entonces, si consideramos las características de nuestros asentamientos rurales (alto grado de dispersión y pobreza extendida), así como la presencia de las diversas instituciones del Estado en el territorio, la obtención del DNI sería un proceso complicado y plagado de obstáculos para un gran sector de nuestra población.

Sin embargo, las políticas de restitución de la identidad aplicadas en el último decenio han conseguido revertir sustancialmente el problema de los indocumentados en nuestro país. En efecto, los datos disponibles revelan que el porcentaje de indocumentados con edad para ejercer el derecho al voto en el Perú cayó de 6,66% en 2002 a apenas 0,68% en 2011.

Esta notable reducción del número de indocumentados podría llevarnos a afirmar que probablemente en las Elecciones Generales 2016 más del 99% de peruanos mayores de edad no tuvo ningún impedimento para ejercer su derecho al voto. Ello significaría que habría un gran avance en la concreción del principio democrático de igualdad, puesto que todos los ciudadanos tuvieron la oportunidad de expresarse políticamente. En otros términos, después de casi cuatro décadas de sancionada la universalidad del voto en nuestro país, por fin esta se habría alcanzado, virtualmente⁶.

La segunda observación nos invita a reflexionar, desde una perspectiva histórica, sobre el problema de los indocumentados en el Perú. Los datos comparados de los años 2002 y 2011 nos revelan, que, en algunas regiones del país, las primeras elecciones peruanas del siglo XXI se celebraron con la exclusión de aproximadamente 25% de sus ciudadanos. Según las cifras ofrecidas por el RENIEC, estas regiones fueron: Amazonas, Apurímac, Loreto, San Martín y Ucayali (ver Tabla 2).

Asimismo, si retrocedemos hasta el año en que formalmente se otorgó el derecho al voto para los analfabetos -quienes, además de indocumentados, eran pobres y no tenían el español como lengua materna-, debemos reconocer que la restauración efectiva de su derecho al voto fue un proceso lento y progresivo.

En un sugerente artículo, Del Águila (2009), al comparar las tasas de crecimiento de la población del país con las del padrón electoral, concluyó que, desde 1980 y en cada una de las elecciones posteriores, un porcentaje significativo de ciudadanos peruanos no tuvo la posibilidad objetiva de participar en los diferentes procesos electorales. Ello porque no estaban inscritos en el padrón electoral, lo cual, en la práctica, equivale a decir que no habían gestionado la obtención de su DNI⁷.

Lo resaltante de su investigación son los hallazgos a nivel regional. En efecto, los datos desagregados para el periodo 1980-1993 nos permiten identificar las regiones donde se excluyó al grueso de la población electoral. Según Del Águila, departamentos como Puno, Huánuco, Madre de Dios, Huancavelica y San Martín incrementaron su población electoral entre 250 y 300% aproximadamente. El caso extremo fue Apurímac, pues su población electoral se incrementó en 342% para el periodo 1978-1993. Esto significa que en esa región «…apenas uno de cada cuatro electores en 1993 lo había sido quince años antes…» (2009, p. 53).

En suma, señalar que la universalidad del voto en el Perú existe desde las Elecciones Generales de 1980, solo porque en la Constitución de 1979 el voto fue otorgado a los analfabetos, es una aseveración válida en el mundo formal o jurídico. El fenómeno de los indocumentados nos revela que, hasta antes de las Elecciones Generales de 2016, un gran porcentaje de ciudadanos peruanos no tuvo la oportunidad efectiva de ejercer su derecho al voto.

Asimismo, afirmar que en las Elecciones Generales 2016 poco más del 99% de ciudadanos peruanos, si deseaban -dado que tenían su respectivo DNI-, podrían haber votado, nos lleva a reflexionar sobre otro problema: el ausentismo electoral. Es decir, si todos los ciudadanos peruanos, en la práctica, pueden ejercer su derecho al voto, ¿por qué un número importante de ciudadanos que podrían haber votado no lo hicieron?⁸

Este fenómeno no es menor si consideramos que en las elecciones analizadas el ausentismo representó alrededor de 18,2% en la primera vuelta y 19,9% en la segunda vuelta electoral. Ello equivale a decir que casi dos de diez ciudadanos peruanos optaron por no acudir a las urnas. Asimismo, si analizamos estas cifras desde una perspectiva histórica, podríamos concluir que el problema del ausentismo electoral en el Perú es persistente y estructural.

En efecto, el porcentaje de omisos alcanzado en 2016 es similar al de 1980, año en el que, luego de un periodo de dictadura militar, volvimos a escoger un presidente de manera democrática (ver Gráfico 1). Es decir, luego de aproximadamente 36 años de haber implementado la institución medular del sistema democrático -las elecciones-, el porcentaje de omisos al voto se ha mantenido.

Gráfico 1. Elecciones Generales 1980-2016

Considerando las perspectivas de Tuesta (2003), ONPE (2005) y la disminución progresiva del número de indocumentados en el Perú, podríamos señalar, preliminarmente, que son las razones estructurales las que explican mejor la tendencia creciente del ausentismo electoral. En efecto, si analizamos la variación porcentual de electores y omisos en la primera vuelta de las elecciones generales de los años 2006 y 2016 ⁹, podremos notar que, en regiones como Huancavelica, Amazonas y Loreto, mientras que el número de omisos llegó casi a triplicarse, el de electores apenas aumentó entre un 30 y 50% (Tabla 3). En el extremo opuesto, están ubicadas las regiones de Lima, Callao y Lambayeque, donde el número de omisos en el periodo 2006-2016 creció alrededor del 80% pero el aumento del número de electores solo fue entre 30 y 38%.

¿Qué características en común presentan las regiones con un mayor crecimiento de omisos al voto? Aunque este hecho se merece una investigación más detallada, podemos señalar que la mayoría de ellas presentan problemas de integración física y una importante población rural. Es decir, los factores llamados estructurales -como la distancia o lejanía- y la limitada disponibilidad de recursos materiales podrían explicar la decisión involuntaria de un grupo significativo de ciudadanos de no acudir a las urnas.

La República 2016 OEA sobre caso Julio Guzmán: «se deben evitar elecciones semide- mocráticas». http://larepublica.pe/politica/756267-oea-sobre-caso-julio-guzman-se-deben-evitar-elecciones-semidemocra-ticas

Levine, Daniel & José Enrique Molina 2007 La calidad de la democracia en América Latina: Una visión compa- rada. América Latina Hoy, 45, 17-46.

Levitsky, Steven 2016 Una elección semidemocrática. Recuperado de http://larepublica.pe/impresa/opinion/751450-una-eleccion-semidemocratica

Nohlen, Dieter 2004 La participación electoral como objeto de estudio. Elecciones, 2(3), 137-157.

ONPE 2005 El ausentismo electoral en el Perú: 1998-2002. Lima: Autor.

Reniec 2005 Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las Personas Indocumentadas 2005-2009. Lima: Autor.

Reniec 2012 Plan Nacional Perú Contra La Indocumentación 2011-2015. Lima: Autor.

Sánchez, Luis 1986 Democracia y procesos electorales. San José: Capel.

Schumpeter, Joseph 1983 Capitalismo, socialismo y democracia. Dos volúmenes. Barcelona: Orbis.

Tuesta, Fernando (ed.) 2003 Abstencionismo y ausentismo, ¿son iguales? Elecciones, 2, 51-57.

Tuesta, Fernando 2017a Elecciones competitivas y resultados imprevistos. En Fernando Tuesta (ed.), Perú: Elecciones 2016. Un país dividido y un resul- tado inesperado (11-39). Lima: Fondo Editorial PUCP.

Tuesta, Fernando 2017b Perú: Elecciones 2016. Un país dividido y un resultado inesperado. Lima: Fondo Editorial PUCP.

Páginas web consultadas

ONPE: https://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/

InfoGob: http://www.infogob.com.pe/Eleccion/eleccion.aspx