Cuadro 1. Países con voto en el extranjero

País	Año de adopción*
Colombia	1961
Brasil	1965
Perú	1979
Argentina	1991
Venezuela	1993
República Dominicana	1997
Honduras	2001
Ecuador	2002
México	2005
Panamá	2006
Bolivia	2009
Paraguay	2012
Costa Rica	2012
El Salvador	2012
Chile	2015
Guatemala	2016

*Esta fecha refiere al año en que se aprobaron las disposiciones legales que regulan el voto en el extranjero y no necesariamente el año en que se instrumentó.

Con este telón de fondo, el presente estudio busca, en un primer momento, identificar y analizar algunos de los factores que influyen en la actualidad y relevancia del tema, así como los desafíos que comportan su debate y regulación.

Sobre esta base, se ofrece un panorama comparado sobre las características fundamentales de las regulaciones que han adoptado los 16 países de la región que hasta ahora han dado una respuesta positiva a tales exigencias, así como de los dispositivos que han desplegado para su materialización.

1. El panorama comparado

Cuadro 2. Número de países -por región- con voto en el extranjero

Región	Número de países	Países con voto en el extranjero	Porcentaje
América Latina	18	16	88,89%
América (completo)	27	8	29,63%
África	54	35	64,81%
Asia	44	25	56,82%
Europa	50	41	82,00%
Oceanía	14	8	57,14%
Total	207	133	64,00%

Ese indicador es consecuente y refleja, en su muy particular ámbito de acción, la centralidad que se le ha concedido en el grueso de los países de la región a los esfuerzos orientados a arraigar y robustecer las normas, instituciones y procedimientos electorales como un elemento clave de los procesos de cambio y fortalecimiento democrático. En efecto, es poco probable que haya otra zona geográfica en el mundo que a lo largo de los últimos lustros haya puesto tanto empeño en afirmar la vía electoral como la única jurídica, legítima y socialmente reconocida para acceder y renovar de manera periódica el poder político.

Es cierto que el reconocimiento y la regulación del voto en el extranjero no se han perfilado como piedras angulares de los procesos de reforma que se han producido en la región, pero, tarde o temprano, la lógica de algunos de sus objetivos o el peso de sus exigencias ha logrado abrirse paso y generar los acuerdos necesarios para quedar plasmados en la ley.

Nicaragua y Uruguay son ahora las excepciones. En el primer país la legislación vigente (promulgada en el año 2000) prevé la posibilidad, como en su oportunidad lo hiciera la legislación de 1995, de que los ciudadanos que transitoriamente se encuentren fuera del país o residan en el extranjero puedan votar en las elecciones presidenciales y legislativas e incluso delinea una modalidad de voto presencial. Sin embargo, exige que para ello existan las "mismas condiciones de pureza, igualdad, transparencia, seguridad y control, vigilancia y verificación que se ejercen dentro del territorio nacional" y faculta a la autoridad electoral para que, en consulta con los partidos políticos y con seis meses de antelación a los procesos electorales, determine la existencia de tales condiciones y, de ser el caso, dé cumplimiento al mandato legal. A la fecha, el Tribunal Supremo Electoral no ha ejercido esta facultad y, en consecuencia, no se ha adoptado medida alguna para la emisión del voto en el extranjero.

El caso de Uruguay es bastante peculiar. Después de reiterados intentos por concretar una reforma legislativa, frustrados por la falta de acuerdos parlamentarios, en 2009 finalmente se logró aprobar una iniciativa para que el tema fuera sometido a consulta ciudadana (plebiscito) en el marco de las elecciones generales que se celebraron en octubre de ese año. Para sorpresa de diversos sectores de opinión nacional e internacional, y contra las previsiones del grueso de los sondeos de opinión, la iniciativa quedó lejos de la mayoría absoluta de los votos requerida para su aprobación ya que solo obtuvo el 37,5% de las preferencias.

Veamos ahora, en perspectiva comparada, algunas particularidades de los 16 países con registros positivos y precisemos de antemano que los registros relativos a Chile son incompletos porque la reforma constitucional que avala el voto en el extranjero, promulgada a finales de 2014, define sus trazos fundamentales, pero dispone su aplicación a partir de las elecciones presidenciales de noviembre de 2017, previa promulgación de la respectiva ley reglamentaria. El mismo criterio aplica para el caso de Guatemala, país en donde las regulaciones sobre el voto en el extranjero se adoptaron en 2016, pero que serán aplicadas solo hasta las elecciones de 2019.

1.1. Origen y fundamentos

Como ya se ha planteado, en las tentativas por explicar el origen o las motivaciones que subyacen a la adopción de disposiciones para el reconocimiento y la emisión del voto en el extranjero tienen que privilegiarse las condiciones y exigencias propias de cada contexto. No obstante, como también se ha apuntado, es difícil explicar la relevancia y actualidad que ha alcanzado el tema en esta y otras regiones en los últimos tiempos si no se toman en cuenta algunas dinámicas y tendencias de carácter más global.

Cuadro 3. Año de adopción y aplicación de dispositivos legales para emisión del voto extranjero

País	Año de adopción	Año de instrumentación
Argentina	1991	1993
Bolivia	2009	2009
Brasil	1965	1989
Chile	2013	2017
Colombia	1961	1962
Costa Rica	2012	2012
El Salvador	2012	2012
Ecuador	2002	2002
Guatemala	2016	2019
Honduras	2001	2001
México	2005	2006
Panamá	2006	2006
Paraguay	2012	2013
Perú	1979	1980
República Dominicana	1997	2004
Venezuela	1993	1998

Por una parte, como se puede apreciar, con más de cinco décadas de vigencia y aplicación ininterrumpida, la de Colombia es la experiencia pionera de la región. Su carácter excepcional sería discernible desde la óptica del desarrollo político de la región en su conjunto, pero no necesariamente desde la lógica del proceso de articulación y maduración de su régimen político. Las dinámicas globales, regionales si se prefiere, y los factores contextuales circulan por vías separadas. Los procesos de deliberación y toma de decisión para su adopción no tienen referente, ni se enmarcan o acompasan por factores externos. No hay entorno alguno de exigencia.

Bajo esta línea de análisis, el caso brasileño es notablemente paradójico. En primer lugar, por los términos bajo los que se procesa. El mandato legal para reconocer el voto en el extranjero lo tramitó y aprobó, en 1964, un recién instaurado gobierno militar que pronto prescindió de toda institucionalidad democrática, por lo que su efectiva concreción tuvo que aguardar tres lustros hasta el retorno al poder de un gobierno civil. En segundo lugar, porque es el que con su instrumentación insinúa el nexo que liga, en un sentido cronológico, la adopción de dispositivos para la emisión del voto en el extranjero no ya con los procesos de restauración o cambio democrático prototípicos de la década de 1980, sino más bien con los empeños que luego siguen para su preservación, fortalecimiento o relegitimación. A la luz de este telón de fondo se hilvanan, a partir de la década de 1990 y de manera gradual, el resto de las experiencias en la región.

La apreciación en conjunto de la tendencia regional no puede perder de vista el otro elemento clave que ya se ha sugerido: el del repunte de los flujos migratorios internacionales. Antes de la década de 1990 no fueron pocos los países de la región que, por razones políticas o económicas, afrontaron importantes éxodos al extranjero, algunos incluso de carácter recurrente en sus causas y consistente en sus volúmenes. Empero, los procesos de restauración o cambio democrático coinciden, en buena medida, con los efectos de una brutal crisis económica que azota a toda la región, sobre todo y fundamentalmente, con cambios de paradigma en los modelos de gestión de la economía mundial. De esta forma, el acceso o el reingreso al reino de los valores, las libertades y las expectativas democráticas se dan en un contexto de grave precariedad y exclusión económicas. ¿Dónde conecta esta problemática con el tema que nos ocupa?

Para no llevar muy lejos el asunto, reflejémoslo en un dato más que elocuente: justo con el cambio de siglo, y de acuerdo con datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), por vez primera el balance de la migración de todos los países latinoamericanos fue negativo, es decir, fue mayor el número de los nacionales que migraron al extranjero que el de los extranjeros que llegaron a asentarse en sus territorios. Ciertamente, a lo largo de la primera década del nuevo siglo unos cuantos países (Chile, Costa Rica y Venezuela) volvieron a mostrar ligeros saldos positivos, pero el balance de la mayoría sigue siendo negativo y en varios de ellos (Bolivia, El Salvador, México, Perú y República Dominicana) es notable o crónico¹.

Por vez primera, al menos en la historia reciente, la emigración masiva y predominantemente laboral al extranjero aparece como rasgo común de la mayoría de los países de la región. Surge, entonces, la exigencia de visualizar a la diáspora, sus necesidades, intereses, peso y capacidades bajo nuevos términos y perspectivas. El voto en el extranjero, más allá de su función estrictamente simbólica, es planteado con nuevas cargas valorativas.

Frente a este cuadro de condiciones, puede resultar interesante distinguir y contrastar las distintas experiencias nacionales en función de sus pulsiones originarias, es decir, de los intereses o exigencias que influyeron de manera decisiva en la adopción de sus respectivos dispositivos de voto en el extranjero. Para ello se propone un eje dicotómico que privilegie, en un polo, la voluntad o el interés de una determinada institución estatal o de un actor protagónico en la escena política, y en el otro, la capacidad de presión ejercida por representantes o interlocutores de los sectores potencialmente beneficiarios, es decir, de la propia diáspora.

Se puede empezar por destacar que, en la mayoría de los casos, incluidos los ya referidos de Colombia y Brasil, la pulsión originaria fundamental o decisiva ha sido del primer tipo, que por simple economía de lenguaje podríamos denominar «iniciativa estatal o política». Sin embargo, dentro de esta vertiente hay variantes y matices importantes. En rigor más que cronológico, el Perú inaugura en la región lo que podría llamarse la etapa contemporánea o de segunda generación de los dispositivos de voto en el extranjero. Es la única experiencia en la que, verdaderamente, el voto en el extranjero forma parte de los acuerdos políticos e innovaciones electorales que enmarcan el proceso de retorno a la institucionalidad democrática que puso fin a una peculiar dictadura militar. Específicamente, fue una decisión acordada por la Asamblea Constituyente que se integró en 1978, la cual quedó consagrada en el texto constitucional que se promulgó un año después.

Pasará más de una década antes de que ese reducido grupo empiece a expandirse con el ingreso a sus filas de Argentina en 1991. Se trata de un ejemplo emblemático del reconocimiento del voto en el extranjero como un claro gesto de reconciliación con los exiliados políticos desterrados por una feroz dictadura en el que convergieron el gobierno y las distintas fuerzas partidistas. Paraguay, una de las experiencias más recientes en la región, puede agregarse a este grupo conformado por países donde el voto en el exterior deriva, en esencia, de un acuerdo político amplio, manifiesto y públicamente visible que se sitúa por encima de cálculos pragmáticos, pero en el cual la decisión se adopta bajo términos que vale la pena destacar. Como había ocurrido tres años atrás en Uruguay, el compromiso pactado por las fuerzas políticas fue someter el asunto a la decisión del electorado a través de un mecanismo de consulta ciudadana. En este caso, a diferencia del uruguayo, el veredicto fue abrumadoramente favorable. Aunque la afluencia a las urnas fue muy magra, casi el 85% de las preferencias se decantaron por el sí al voto de los expatriados.

En un par de países, Ecuador y Honduras, en los que, por cierto, el éxodo laboral al extranjero ha sido notable en los últimos lustros, la adopción de dispositivos para votar en el exterior fue resultado de decisiones pactadas o impuestas, en lo esencial, por evidentes cálculos políticos relativamente subrepticios y con muy poca visibilidad pública. Es interesante hacer notar que a partir de esa matriz más o menos común la evolución de ambos países siguió caminos muy distintos. En Ecuador se produjeron mutaciones sociopolíticas que pronto propiciaron un activo involucramiento en el tema de organizaciones afines o representativas de los potenciales beneficiarios y una rápida progresión expansiva del tema. En Honduras, por el contrario, las querellas y la apatía han propiciado un notable empantanamiento del tema, al menos en el plano regulatorio y operativo.

Bajo esta línea de análisis, lo que distingue a las experiencias de Costa Rica y Panamá es que el proceso para reconocer el voto en el extranjero se perfiló, en lo esencial, como parte de un esfuerzo de expansión y fortalecimiento del régimen electoral promovido por la respectiva autoridad electoral y que generó los consensos necesarios para su adopción con relativa facilidad. De hecho, en

Costa Rica la iniciativa fue impulsada por el Tribunal Supremo de Elecciones. El caso panameño es un tanto paradójico porque, en 2001, el Congreso había accedido a la petición del Tribunal Electoral de derogar las disposiciones legales que contemplaban el voto en el extranjero en razón de las dificultades para su instrumentación. Sin embargo, ocho años después el asunto tuvo un trámite legislativo positivo a partir de una propuesta generada por una comisión de reforma que se integra después de cada elección y de la que forma parte la propia autoridad electoral.

Tres de los dispositivos de factura más reciente, Chile que se estrenará en este año, Guatemala en 2019 y El Salvador en 2012, son, junto con el de México, ejemplos frontera de una clara convergencia entre las dos variables que introdujimos para este análisis, pero en los que su concreción se produce después de una larga gestación por las dificultades para generar los acuerdos políticos y legislativos que los hicieran viables. En efecto, en los cuatro casos se puede decir que la principal fuerza propulsora de la idea fue una reivindicación sistemática y la exigencia de los potenciales beneficiarios. Si bien esta fuerza encontró eco entre algunos sectores de opinión y fuerzas políticas, también enfrentó, y tuvo que ir removiendo, obstáculos y generando consensos de manera gradual antes de poder concretarse.

Por último, en los casos de Bolivia, República Dominicana y Venezuela se puede decir que la fuerza determinante para la efectiva materialización del voto en el exterior fue la presión sistemática ejercida por grupos representativos o fuerzas afines a los potenciales beneficiarios. En los tres casos, como lo fue en buena medida también en el caso mexicano, un primer impulso llevó a que la legislación contemplara expresamente la posibilidad de que se regulara el voto de la diáspora, pero supeditándolo al cumplimiento de una serie de requisitos que obstruyeron por un tiempo su viabilidad. Ante la demora para darle debido trámite a algún proyecto o iniciativa que rompiera la situación de impasse, fue necesario que sus simpatizantes intensificaran sus presiones y exigencias para darle cauce final.

Al margen de las particularidades y matices de las distintas experiencias reseñadas, resulta pertinente enfatizar que, en su conjunto, los dispositivos adoptados en América Latina han cobrado sentido en el marco de regímenes político-electorales que satisfacen requisitos y atributos democráticos básicos.

En otras palabras, a diferencia de lo que ha llegado a ocurrir en otros países y a pesar de ciertas insuficiencias o limitaciones en su concepción y diseño, los dispositivos de voto en el extranjero se han pactado como parte del juego regido por reglas de la institucionalidad democrática y no han abierto o no se han convertido en flancos de vulnerabilidad del proceso electoral.

2. Sobre las elecciones en las que aplica

Es notorio que las reflexiones o los debates sobre el tipo de elecciones a las que se aplica el voto en el extranjero pasan virtualmente desapercibidos en la aún incipiente literatura especializada que se ha producido sobre el tema o bien que se dé casi por descontado que cualquier decisión es correcta. Es probable que así sea, en tanto se pondere que la decisión fue resultado de un acuerdo procesado por cauces institucionales.

Es lógico que, en cada caso, el procesamiento de esas decisiones se vea mediado por factores y valoraciones contextuales, en especial de carácter jurídico y político-institucional, así como por constreñimientos o imperativos de carácter administrativo, presupuestal u operativo. Aun así, no deja de sorprender un poco que, en la respuesta que se da a esta interrogante, la experiencia internacional comparada cubra casi todo el abanico de alternativas y combinaciones posibles. De esta forma, tenemos que, si bien en un extremo la mayoría de los países limita el voto en el extranjero a elecciones de carácter nacional, en el otro, al menos un puñado lo permite prácticamente para todo tipo de elecciones y mecanismos de democracia directa.

Para estar en mejores condiciones de referirnos de lleno a las respuestas dadas desde América Latina, es necesario tener presentes las variantes en términos de organización político-administrativa, bajo el entendido de que la ponderación de las diferencias en términos de régimen de gobierno no es relevante debido al formato presidencial común a la región. Para evitar incursionar innecesariamente en ese terreno, baste diferenciar, en un primer momento, por un lado, las elecciones entendidas en su acepción más convencional, es decir, los actos para elegir a los integrantes de los órganos de representación popular en los distintos niveles u órdenes de gobierno y, por el otro, la expresión de preferencias en lo que genéricamente suelen llamarse instrumentos de democracia directa o consultas ciudadanas.

Incluso una matriz de clasificación dicotómica tan simple (elecciones y consultas) exigiría, al momento de ser sometida a exámenes casuísticos, cierto nivel de precisión o elaboración para reflejar las variaciones que, en razón de las diferentes formas de organización política o en la naturaleza y efectos de los asuntos que se someten al veredicto ciudadano, se pueden dar entre sus componentes.

Nuevamente, en aras de una mayor claridad en la exposición y comprensión del tema, los registros que se muestran en el Cuadro 4 se limitan a distinguir, en el caso de cargos electivos, entre elecciones nacionales (presidenciales y legislativas) y subnacionales (los que correspondan a los distintos niveles de gobierno que comprenda, en cada caso, la organización político-administrativa de un país: desde lo regional o provincial hasta lo municipal o cantonal). En el caso de los instrumentos de democracia directa o de consulta ciudadana se les designa de manera genérica para aludir a los que resulten aplicables en cada país y se precisan solo aquellos casos en que se contemplan y refieren de manera expresa las denominadas revocatorias de mandato.

Un primer dato relevante a propósito de los registros que muestran los 16 países latinoamericanos -entre los que para efectos de esta sección sí es posible incluir a Chile porque la reforma constitucional aprobada prevé expresamente en qué elecciones aplicará el voto en el extranjero- es que, con excepción de México, solo está contemplado para elecciones o consultas de carácter nacional, aunque con algunas particularidades que vale la pena consignar.

Cuadro 4. Tipos de elección en los que se aplica el voto extranjero en América Latina

País	Elecciones a las que es aplicable	Tipo de elección*
Argentina	Nacional	Presidencial Legislativa (ambas cámaras)
Bolivia	Nacional	Presidencial Instrumentos de Democracia Directa Revocatoria de mandato
Brasil	Nacional	Presidencial
Chile	Nacional	Presidencial Instrumentos de Democracia Directa
Colombia	Nacional	Presidencial Legislativa (ambas cámaras) Instrumentos de Democracia Directa
Costa Rica	Nacional	Presidencial Instrumentos de Democracia Directa
El Salvador	Nacional	Presidencial
Ecuador	Nacional	Presidencial Legislativa
Guatemala	Nacional	Presidencial
Honduras	Nacional	Presidencial
México	Nacional y local	Presidencial Legislativa (solo el Senado)
Panamá	Nacional	Presidencial
Paraguay	Nacional	Presidencial Legislativa (solo el Senado)
Perú	Nacional	Presidencial Legislativa Instrumentos de Democracia Directa
República Dominicana	Nacional	Presidencial Legislativa (ambas cámaras)
Venezuela	Nacional	Presidencial Instrumentos de Democracia Directa

*En aquellos países que cuentan con un congreso bicameral, cuando el voto en el extranjero contempla elecciones legislativas, se indica si el mecanismo es aplicable a ambas cámaras o solo a una.

El elenco de países que circunscriben el voto en el exterior a elecciones y consultas de carácter nacional se cierra con los dos que muestran la mayor cobertura pues lo extienden a todas las de ese rango: Colombia y Perú. Colombia, además de ser el país pionero en la región en la introducción del voto en el extranjero hace más de medio siglo, cuando era incluso una rareza a escala global, es el ejemplo más notable de progresión gradual e innovación en la materia.

Entre 1961 y 1990, Colombia circunscribió el voto en el extranjero a las elecciones presidenciales. En diciembre de ese último año, se convocó a los electores en el extranjero a participar en la integración de la Asamblea Nacional Constituyente que, unos meses después, entregó el nuevo texto constitucional promulgado en julio de 1991. En la nueva Constitución se ratificó el derecho para las consultas nacionales y, aunque tomaría tiempo y sería gradual su instrumentación, lo extendió a las elecciones legislativas (para el Senado opera desde 1998 y para la Cámara de Representantes desde 2002) y, lo más novedoso, les reconoció representación parlamentaria en la Cámara Baja (primero un escaño que se puso por vez primera en juego también en 2002 y dos a partir de las elecciones de 2013).

México aparece al final de la lista. Se distingue de todos los países precedentes porque, al tratarse de un Estado federal en el que por más de seis décadas prevaleció una clara división de competencias en materia electoral entre la federación y las entidades federadas, desde que en 2005 se reconoció, en el nivel federal, el voto en el extranjero exclusivamente para las elecciones presidenciales, se estableció un precedente para que las 32 entidades federadas reconocieran, a su vez y en ejercicio de sus atribuciones, el voto en el exterior. Este hecho efectivamente ocurrió a lo largo de los años subsecuentes en un puñado de ellas, con lo cual el país se convirtió en el primero en la región en reconocer el voto en el extranjero a nivel subnacional, aunque bajo los términos y modalidades que determinara, en lo individual, cada una de las entidades federadas.

Como resultado de la referida reforma constitucional y legal de largo alcance verificada a principios de 2014, el dispositivo de voto en el extranjero ha experimentado notables cambios. Para los asuntos que ahora nos ocupan, baste mencionar que, con una nueva legislación de carácter y alcance nacional, el voto en el exterior se ha extendido, en el ámbito federal, a las elecciones de senadores (a partir de 2018) y que se contempla expresamente la posibilidad que las 32 entidades federativas lo adopten, por lo menos, para las elecciones de los ejecutivos locales.

Por cierto, a propósito de los siete casos de la región en los que el voto en el extranjero comprende algún tipo de elecciones legislativas de carácter nacional, vale la pena destacar que, al margen de las variantes de sistema electoral que emplean, en todos ellos se aplican criterios convencionales de residencia o nacimiento para determinar la jurisdicción electoral en la que surte efecto legal el voto de los electores registrados en el extranjero. En otras palabras, el voto emitido por cada elector en el extranjero es asignado al distrito electoral que corresponde a la demarcación territorial en que residió o nació dentro del país, o bien a aquella en que residen o nacieron sus padres. Esta puntualización es pertinente porque hay casos en otras regiones del mundo en que el voto de los electores en el extranjero se adjudica a un distrito electoral predeterminado que no tiene relación con los datos del elector.

3. Requisitos de elegibilidad

La revisión de las disposiciones expresas que contienen los marcos normativos adoptados en la región para regular los dispositivos de voto en el extranjero nos permiten identificar la existencia de cuatro requisitos básicos más o menos generalizados para calificar como elector: la condición ciudadana plena; una edad mínima (que suele ser precisamente la necesaria para adquirir o acceder formalmente a la condición ciudadana y con ello a la titularidad de un amplio conjunto de derechos entre los que invariablemente figuran los políticos); la residencia en el extranjero; y el cumplimiento de un trámite de registro.

En principio, se puede sostener que ninguno de esos requisitos supone una restricción o vulneración infundada de la posibilidad de acceder al derecho al voto en el extranjero, por lo que se puede considerar que son altamente incluyentes. No obstante, algunos casos presentan ciertas particularidades o matices que conviene señalar, pues la forma en que se interpreten para fines prácticos puede empezar a erigir determinados obstáculos para que la garantía de acceso se entienda y aplique efectivamente de manera universal o generalizada.

Los requisitos de ciudadanía y el de un mínimo de edad que le resulta virtualmente inherente están generalizados. En este sentido, vale la pena hacer notar que en el grueso de los países latinoamericanos el concepto de ciudadanía está fundado, en lo sustantivo y desde el punto de vista estrictamente jurídico, en los requisitos de nacionalidad (como quiera que se le adquiera: por nacimiento, por vía sanguínea o por naturalización) y de una edad predeterminada (entre 16 y 18 años). Además, remite expresamente a la capacidad de acceso y ejercicio de un conjunto de derechos individuales, adicionales a los humanos o universales, que reconoce y garantiza el Estado, entre los que destacan los de carácter político.

Si bien existen concepciones divergentes -y con frecuencia confusiones acerca de las nociones de nacionalidad y ciudadanía y de su interrelación²- es interesante advertir que, actualmente, los ordenamientos jurídicos de los 18 países analizados admiten, aunque bajo distintos términos y condiciones, la posibilidad de la nacionalidad múltiple. Con ello, se abre la posibilidad de que haya personas que puedan acceder a la condición ciudadana y, por consiguiente, a la titularidad y ejercicio de derechos políticos en dos o más jurisdicciones estatales.

De ahí que no sea inusual que los países que reconocen la posibilidad de una nacionalidad doble o múltiple impongan ciertas restricciones para que las personas en esa condición, así como los extranjeros naturalizados, puedan adquirir o ejercer ciertos derechos políticos como el de ser nombrados o postularse a ciertos cargos públicos. Por ello, no es extraño que al menos en los casos de Brasil y de El Salvador se disponga expresamente que las personas que tienen otra nacionalidad no puedan calificar como electores en el extranjero o que en República Dominicana el impedimento opere únicamente cuando se cumplieron funciones militares en otro país del que se tenga la nacionalidad.

Ahora bien, al margen de las complicaciones prácticas que puede plantear la verificación de restricciones de este tipo y a diferencia de lo que ocurre en otros contextos, se puede sostener que el discernimiento o la acreditación de la condición o calidad ciudadana no reviste, en los países de la región y en general, mayores complejidades. Aunque el tema está abierto a debate e incluso ya ha sido objeto de importantes mutaciones normativas en algunas jurisdicciones, sigue siendo común que las disposiciones legales enfaticen que, para calificar como elector, los derechos políticos concomitantes a la ciudadanía se encuentren vigentes, es decir, que no pesen sobre el individuo sanciones penales que lo priven del pleno disfrute y ejercicio de esos derechos.

El requisito de residencia en el extranjero, que se menciona de manera expresa, aunque bajo distintos términos en ocho países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala México, Perú y Venezuela), puede examinarse desde dos ópticas que pueden llegar a complementarse. Por una parte, tiende a eliminar la posibilidad de que califiquen como electores aquellas personas que se encuentran de manera provisional o en tránsito en el extranjero, posibilidad que luego puede quedar cancelada, en definitiva, tanto en estos como en otros casos, por el procedimiento o los requisitos de registro. Por la otra, es susceptible de llegar a plantear serias restricciones de acceso, sobre todo para quienes se encuentran en situación indocumentada, en la medida en que para su acreditación se exijan documentos que estén fuera del alcance de los interesados.

Por su peso e implicaciones, el abordaje del último de los cuatro requisitos más comunes, el de cumplir con un procedimiento de registro para calificar como elector en el extranjero, requiere de un tratamiento específico. Antes de pasar a ello conviene, sin embargo, apuntar que las restricciones que derivan precisamente de los requisitos y procedimientos de registro y, de ser el caso, de la modalidad que se adopte para la emisión del voto, pueden ser tan o más importantes que las generadas por los requisitos de elegibilidad. Planteado en otros términos, aún las bondades del dispositivo más incluyente, en términos de los requisitos de elegibilidad, pueden ser contrarrestadas, a veces incluso de manera drástica, por los procedimientos previstos para el registro o por la modalidad que se adopte para la emisión del voto.

4. Procedimiento de registro

En todos los países de la región que regulan y en los cuales se han verificado experiencias de emisión del voto en el extranjero, se impone como requisito de elegibilidad y, por consiguiente, de viabilidad, cumplir con un procedimiento específico de inscripción o registro. Esto implica que, independientemente de la modalidad de registro electoral que se emplee dentro del país, hay que cumplir con un trámite adicional para quedar habilitado como elector en el extranjero.

Cuadro 5. Procedimiento de inscripción del voto extranjero en América Latina

País	Tipo de	Vía de registro	Periodo	Documentación
Argentina	Permanente	Personal e internet	Continuo y hasta seis meses antes de las elecciones	Documento Nacional de Identidad
Bolivia	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Temporal y hasta cuatro meses antes de las elecciones	Documento de identidad oficial o pasaporte vigente
Brasil	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Continuo y hasta cinco meses antes de las elecciones	Cualquier Documento Nacional de Identificación Civil
Colombia	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Temporal y hasta tres meses antes de las elecciones	Cédula ciudadana o pasaporte vigente
Costa Rica	Permanente	Personal en embajadas y consulados o dentro del país	Continuo y hasta cuatro meses antes de las elecciones	Cédula de identidad vigente
El Salvador	Permanente	Personal e internet	Continuo y hasta seis meses antes de las elecciones	Documento único de identidad
Ecuador	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Continuo y hasta cinco meses antes de las elecciones	Cédula ciudadana o pasaporte
Guatemala	Permanente	Personal en consulados o dentro del país y por internet	Continuo y hasta cuatro meses antes de las elecciones	Documento de identificación personal
Honduras	Permanente	Personal en embajadas y consulados (solo en EUA)	Temporal y hasta tres meses antes de las elecciones	Tarjeta de identificación
Mexico	Permanente	Personal, postal e Internet	Temporal y hasta seis meses antes de las elecciones	Credencial para votar con fotografía
Panamá	Permanente	Personal e internet	Continuo y hasta un año antes de las elecciones	Cédula de identidad vigente
Paraguay	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Temporal y hasta cuatro meses antes de las elecciones	Cédula de identidad
Perú	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Continuo y hasta tres meses antes de las elecciones	Documento Nacional de Identidad
República Dominicana	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Continuo y hasta tres y medio meses antes de las elecciones	Cédula de identidad electoral
Venezuela	Permanente	Personal en embajadas y consulados	Continuo y hasta tres meses antes de las elecciones	Cédula de identidad

3.1. Modalidad

El primero se refiere a su temporalidad. Como se puede apreciar, en todos los casos el registro como elector en el extranjero es de carácter permanente. Esto significa, lisa y llanamente, que, una vez cumplido exitosamente el procedimiento de registro, el elector conserva esa calidad de manera indefinida para los sucesivos procesos electorales, salvo que medie expresamente algún requerimiento adicional de validación o actualización. Como es usual que el registro esté asociado a una demarcación territorial determinada (por lo general el ámbito de jurisdicción de una embajada o consulado), lo que sí se exige es que en el caso de que el elector cambie su domicilio a otra demarcación o retorne al país este realice el trámite de cambio o readscripción electoral correspondiente.

El segundo indicador se refiere a la vía o modalidad prevista para llevar a cabo el proceso de registro. En este sentido, se pueden distinguir entre las siguientes modalidades: presencial, que implica la comparecencia personal y directa del interesado en un sitio especialmente previsto al efecto; y las remotas o no presenciales, como la postal o a través de internet. Desde luego, las remotas ofrecen, casi por definición, mayores ventajas para los interesados pues, en principio, parece ser suficiente que el elector tenga acceso a internet o a un servicio postal para poder llevar a cabo el trámite de registro requerido, sin importar el lugar del extranjero en el que se encuentre. La modalidad presencial presenta, en cambio, el gran inconveniente de la distancia que puede mediar entre el sitio donde radique o se ubique el interesado y aquel en que se instale el sitio más próximo para llevar a cabo el registro.

A propósito de la modalidad presencial, que aún es ampliamente dominante en la región, es muy importante formular un par de consideraciones. La primera es que, por razones fácilmente comprensibles tanto de carácter diplomático como organizativo, los sitios dispuestos para el registro en el extranjero (en algunos casos existe la opción de registrarse dentro del propio país) se ubican exclusivamente en los países y ciudades en los que cuenta con representaciones oficiales (embajadas y consulados). El potencial alcance de esta modalidad tiende a ser limitado porque depende de la extensión y cobertura de la red diplomática de que se disponga en el extranjero. La segunda es que, cuando la modalidad de registro es presencial, suele mediar una solución de continuidad en el mismo sentido que la prevista para la emisión del voto, es decir, tanto el registro como la emisión del voto son estrictamente presenciales.

En algunos casos, sin embargo, esa doble correlación no es simétrica, ya sea porque ni los sitios de registro/votación se ubican necesaria o exclusivamente dentro de los recintos oficiales (por razones políticas o simplemente logísticas) o porque los dispositivos legales adoptados circunscriben solo a determinados países/ciudades el establecimiento de facilidades para el registro o la votación en el extranjero. Honduras es un ejemplo extremo de un enfoque de este último tipo: desde la adopción de su dispositivo de voto en el extranjero en 2001, su aplicación (registro y votación) se ha mantenido circunscrito a las ciudades de los Estados Unidos donde tiene representaciones consulares. Para su experiencia pionera en 2004, República Dominicana concentró sus esfuerzos en cinco países, pero para los dos ejercicios subsecuentes (2008 y 2012) lo ha extendido a ocho países. Bolivia tuvo un inicio análogo, para su primera experiencia en 2009, acotó el dispositivo de registro y votación a cuatro países, pero ya para las elecciones de octubre de 2014 la autoridad lo hizo extensivo a los 33 países en los que cuenta con representaciones diplomáticas. Brasil también plantea una situación interesante pues, si bien el registro es procedente ante todas sus representaciones diplomáticas en el extranjero, para que se habiliten mesas de votación es indispensable que exista un mínimo de 30 electores registrados.

Inicialmente, la modalidad de registro vía correo postal fue adoptada de manera exclusiva por dos países, México y Panamá, que la ligaron a una modalidad análoga para la emisión del voto. En ambos casos, su mecánica planteó tales dificultades de operación (y complicaciones para el usuario) que no es de sorprender que pronto se introdujeran ajustes importantes. La drástica reforma del régimen electoral que llevó a cabo México a principios de 2014 también impactó de manera significativa el dispositivo de voto en el extranjero. Por ahora, baste mencionar que, si bien no se eliminó la modalidad de registro vía correo postal sí se prevé que se simplifique; ahora las personas interesadas tendrán, además, la posibilidad de depositar su papeleta en las embajadas para que estas se hagan cargo de su remisión a la autoridad electoral y, lo que es más importante aún, de votar por internet. En Panamá, la vía postal ha sido remplazada por las modalidades presencial y electrónica, con una innovación muy interesante, pues la parte esencial del proceso de registro se puede cubrir a través de una entrevista personalizada por skype.

En este sentido, por su potencial cobertura y las amplias facilidades de accesibilidad que ofrecen, empiezan a ser manifiestos y prometedores los esfuerzos por incorporar modalidades de registro basadas en internet y, seguramente dentro de poco, en otros medios electrónicos o en nuevas aplicaciones tecnológicas. Por supuesto, el hecho de que los interesados dispongan de varias alternativas para cumplir con el proceso de registro puede potenciar de manera significativa sus alcances e impacto.

Un tercer elemento relevante para evaluar de manera integral las bondades de un dispositivo de registro es el relativo a los plazos previstos para su realización. El factor temporal se puede abordar desde dos ópticas. La primera es si el proceso está abierto de manera relativamente continua o bien si se limita a determinados periodos en ocasión de cada proceso electoral. La otra se refiere a la antelación con la que, independientemente de la variable anterior, se cierre el periodo de registro para efectos de cada elección. La fijación de una fecha o plazo límite para llevar a cabo el trámite de registro es un rasgo común a los regímenes electorales latinoamericanos, la cual tiene como propósito brindarle a la autoridad el tiempo necesario tanto para validar las solicitudes presentadas (altas, bajas, actualización o corrección de datos de los registros), como para producir y distribuir los listados de electores habilitados para sufragar que estarán disponibles el día de los comicios.

Como lo muestra el Cuadro 5, en la mayoría de los casos (9 de los 14), el trámite de registro como elector en el extranjero está disponible de manera continua; esto es, se puede realizar prácticamente en cualquier momento, excepto durante los plazos de cierre o suspensión previstos para cada elección. Esta modalidad se facilita en aquellos casos en los que el trámite se realiza ante una sede permanente, como las representaciones diplomáticas, pero sobre todo cuando se puede efectuar vía electrónica. Merece una mención especial el caso de República Dominicana, que ha habilitado recintos permanentes para desahogar exclusivamente trámites relacionados con el registro civil y electoral en el extranjero, los cuales operan de manera independiente de sus representaciones diplomáticas.

En los otros cinco (Bolivia, Colombia, Honduras, México y Paraguay), el plazo para el registro es temporal; solo se puede llevar a cabo dentro de un periodo perentorio que suele tener verificativo en la víspera de la celebración de cada proceso electoral. Dentro de esta modalidad operan algunas variantes. Bolivia, por ejemplo, para efectos de su segunda experiencia en el marco de las elecciones nacionales de 2014, en la que, como recién se apuntó, amplió el registro de cuatro a 33 países, llevó a cabo el proceso de registro en dos etapas. La primera, que duró poco más de un mes entre noviembre y diciembre de 2013, se concentró en los siete países con un mayor número de potenciales electorales. La segunda ya comprendió los 33 países, pero mientras en los 7 países de mayor concentración se extendió por tres meses (10 marzo a 10 de junio de 2014), en los 26 restantes solo operó durante el mes final de ese periodo.

En lo que respecta a la antelación con la que se cierra el periodo de registro para efectos de la elección en que se va a utilizar, encontramos que los extremos oscilan entre el año que se exige en Panamá, hasta el escaso mes previo a la jornada que se dispone en Brasil. Por lo general, estos plazos se ciñen a los establecidos para la actualización del registro y la generación de los listados electorales que rigen dentro del país.

El cuarto elemento es el relativo a los documentos de identidad que se exigen para realizar el trámite de registro. En este sentido, el conjunto de países se puede agrupar, en principio, bajo dos grandes categorías: una mayoritaria, en la que solo es admisible un determinado documento, que comprende tanto a los nueve en los que se trata del documento nacional y único de identificación (cuya denominación muestra variaciones) como a México, donde se carece de un documento de ese tipo, pero, a cambio, se exige la credencial para votar que emite de manera exclusiva la autoridad electoral. Y otra categoría conformada por tres países (Bolivia, Colombia y Ecuador) en los que, además del documento nacional de identidad, se admite el pasaporte de manera alternativa, así como por Brasil, en donde resulta suficiente cualquier documento de carácter oficial.

Si bien es importante poner atención al hecho de que en algunos casos (Bolivia, Colombia y Panamá) se especifica que el documento requerido debe estar vigente porque la inobservancia de este requisito puede impedir el registro, vale la pena destacar que en todos los casos en los que el proceso de registro tiene que ser presencial y en una sede radicada en el extranjero, en esa misma sede se puede efectuar el trámite para obtener el documento de identificación requerido. Evidentemente, esta posibilidad les facilita las cosas a los potenciales interesados en el registro.

México y República Dominicana fueron dos países que, de origen, no contemplaron la emisión en el extranjero del documento exigido para el registro, pero que, ante los problemas y exigencias que esto generó, terminaron por introducir los cambios necesarios. República Dominicana, como ya se mencionó, ha establecido sedes permanentes para realizar todos los trámites atinentes al registro en los ocho países donde opera su dispositivo de voto en el extranjero. Como parte de su reforma electoral de principios de 2014, México ha previsto poner en operación un programa que permita la emisión de la credencial para votar con fotografía a través de su red de embajadas y consulados alrededor del mundo.

En este punto es preciso apuntar que faltan algunas variables por desarrollar; sin embargo, en estricto, respecto a los términos establecidos en cuanto a extensión de este documento, hasta aquí llegaría la primera parte del artículo, en el entendido de que, si es posible, en una segunda entrega se aportaría la parte faltante.

Referencias bibliográficas