[Keywords] Corruption, Crimes against public administration, Subnational governments, Local gover- nments, Peru.

[Recibido] 17/11/2017 & [Aceptado] 20/11/2017

1. Estudiar la corrupción en gobiernos subnacionales

Hay muchas definiciones de «corrupción», desde las miradas sobre la desviación de conductas (Morris, 1992), hasta aquellas concentradas en enfoques económicos (Gupta y Ziramba, 2010). Aun así, hay cierto consenso para definir la corrupción de funcionarios como «el abuso de un cargo público en beneficio privado» (Tanzi, 1998). Si bien se asume que el Estado es una víctima de los delitos contra la administración pública, hay muchos casos en los que son los propios funcionarios los que son responsables de estos delitos (Karstedt, 2014), de modo que se puede pensar en formas de corrupción que surgen en el Estado: formas de organización de individuos corruptos, que suponen un fenómeno emergente (de abajo hacia arriba) (Pinto, Carrier & Frits, 2008, p. 688). Pero también casos en los que hay una organización corrupta o «corrupción de pirámide inversa» (Rose-Ackerman, 2001), aquella que se produce de arriba hacia abajo, de las esferas altas de la burocracia repartiendo funciones en escalafones inferiores (Pinto & Fritz, 2008, p. 689).

La investigación en ciencias sociales sobre la corrupción de funcionarios públicos muestra estudios sobre la gran corrupción de gobiernos nacionales y sobre desviaciones de recursos (Rose-Ackerman, 2001); además de investigación sobre el control de la corrupción subnacional (Bland, 2014; Karlström, 2014; Bliss & De Shazo, 2009). En el Perú, hay estudios sobre el impacto económico de la corrupción subnacional (Maldonado, 2013), su relación con los conflictos sociales (Caballero, 2009) y sus dinámicas subnacionales analizadas como estudios de caso (Melgar, 2016) y con enfoques etnográficos (Mujica, 2005a; 2005b). Es claro que se trata de un severo problema (Mujica & Arbizu, 2015), tanto que más del 70% de las autoridades departamentales y más del 60% de las provinciales han sido investigadas por corrupción entre 2011 y 2016.

Proponemos que la corrupción en gobiernos subnacionales del Perú está, en parte, ligada al proceso de descentralización, que se activó en 2001 y se inició efectivamente en 2002, con el desarrollo de la Ley de Bases de la Descentralización, en la que se plantean tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), y cuatro dimensiones (fiscal, administrativa, política y económica) (Secretaria de Descentralización, 2011). Con ello se buscaba que los gobiernos subnacionales se encarguen de proveer servicios públicos, para lo que era necesario que se les delegue la autoridad y se transfieran recursos.

Proponemos también que hay una relación entre la corrupción subnacional y el boom económico de materias primas de fines del siglo XX e inicios del XXI (Dargent, Feldmann & Luna, 2017), que produjo un gran crecimiento económico (Ghezzi & Gallardo, 2013, p. 15). Los gobiernos regionales y locales del Perú fueron beneficiados por estos recursos, por la promulgación de la Ley del Canon de 2003, que implicaba la participación efectiva de los gobiernos subnacionales del total de ingresos y rentas obtenidos por la explotación minera. Hecha la recaudación y regularización anual del impuesto, el Estado transfirió el 50% de los ingresos captados a las zonas en las que se explotó el recurso. Este dinero debía ser utilizado por los gobiernos subnacionales para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos u obras de impacto (Congreso de la Republica, 2007), lo que significó un aumento de hasta el cuádruple de recursos económicos para administrar (Baca, 2015, p. 243).

Sin embargo, los gobiernos subnacionales no tuvieron capacidad para administrar los recursos (CAN, 2014, p. 5), lo que es evidente en la limitada ejecución de proyectos y en la gran cantidad de obras paralizadas (Von Hesse, 2011). Esto se asocia a la incapacidad de las autoridades subnacionales en la gestión, pero también a la corrupción (Contraloría General de la República, 2015).

El proceso de descentralización presentó diversos problemas, entre ellos, la precaria implementación de mecanismos de control y fiscalización de recursos (Defensoría del Pueblo, 2011). Los órganos de control y fiscalización (como la Contraloría o la Procuraduría Anticorrupción) estaban centralizados en Lima y no tenían capacidad para desarrollar sus funciones. El Órgano de Control Interno de cada entidad se encontraba supeditado a los recursos que le asignaba cada gobierno regional, lo que implicó una limitada autonomía.

La corrupción estatal ha sido profundamente estudiada y aparece en gran parte de la literatura como un problema de sociedades precariamente institucionalizadas, «un síntoma de que algo no ha funcionado bien en la gestión del Estado» (Rose Ackerman, 2001, p. 11); como un desfase entre las metas de gobierno, las capacidades de la burocracia administrativa y la cultura organizacional (Rusca, 2012; Rose Ackerman, 2001). Lo que puede entenderse, en parte, a través de la ecuación: corrupción = monopolio del poder + discrecionalidad - rendición de cuentas (Klitgaard, 1990).

En un escenario de alta disponibilidad de recursos sin controles adecuados hay posibilidad de que se reproduzca la desigualdad (Coronil, 1997; Ross, 1999): los recursos y el tamaño de los ingresos producto de materias primas pueden generar la intensificación de la corrupción, debido a la posible dependencia fiscal sobre las rentas (Almonte & Sánchez, 2016, p. 42), la presencia de gobiernos subnacionales sin proyectos de largo plazo y poco control. Así pues, las rentas dan la posibilidad a los gobernantes para comprar el apoyo de los votantes y construir redes de patrocinio (Mehlum, Moene & Torvik, 2006).

El contexto puede intensificarse en el escenario de los gobiernos subnacionales peruanos, atravesados por economías ilegales en gran parte del país, sobre todo del narcotráfico (Zevallos, 2016), el tráfico ilegal de madera (Mujica, 2015; Andaluz, 2004; EIA, 2012), de oro (Mujica, 2014; Novak & Namihas, 2009) y otros recursos (Pedraglio, 2014; Dargent, Fieldmann & Luna, 2017), lo que implica una estructura social parcialmente dependiente de los recursos no legales (en la franja Amazónica por ejemplo), y en otros casos, organizaciones criminales que atraviesan el territorio (como en la costa del Pacífico). Esto puede generar relaciones simbióticas entre las economías ilegales y los gobiernos subnacionales de turno, así como con otros roles políticos de los retadores (Vizcarra & Zevallos, 2016).

Se proponen cuatro formas de interacción entre el Estado y organizaciones criminales (Mahoney & Thelen, 2010): i) oportunista, organizaciones ilegales que se apoderan del control territorial de un Estado ausente, buscan el monopolio de mecanismos de coerción y proveen bienes y servicios; ii) insurreccionaria, supone la modificación de la primera, cuando el Estado decide retomar el territorio ocupado por los retadores con los se producen confrontaciones; iii) simbiótica, los retadores y los funcionarios estatales locales cooperan y estos usan medios legales para conseguir «fines» ilegales -los retadores pueden comprar protección estatal para llevar a cabo sus actividades, incluso cooperan con la policía o funcionarios locales para procesar a sus rivales-; iv) mutualista, los retadores actúan como sustitutos y utilizan medios ilegales para conseguir fines legales; los funcionarios estatales delegan sus funciones a actores privados. En algunos casos, los actores privados no solo asumen parte del control de la seguridad, sino también llevan a cabo procesamientos paralegales.

Las formas simbióticas de acción entre actores de economías ilegales y gobiernos subnacionales, pero también la extensión de prácticas de corrupción de pirámide inversa, podrían estar asociadas a la fragilidad de la estructura estatal (ausencia de partidos fuertes y estables, ausencia de mecanismos de control integrado y descentralizado, etcétera). Luego de una década de descentralización y después de haberse elegido a la cuarta generación de gobernadores en las Elecciones Regionales y Municipales en el Perú (2014), es claro que persiste un escenario de partidos políticos débiles (Tanaka, 2005, p. 21). Esto ha marchado en paralelo al surgimiento de «movimientos regionales» de corta duración (Barrenechea, 2014); son «coaliciones de independientes» que permiten seleccionar a los candidatos más competitivos en términos económicos y políticos y se prefiere a aquellos que pueden obtener prestigio a futuro y cuenten con recursos para su propia campaña (Zavaleta, 2014, p. 140). El problema de la política desarrollada por las coaliciones es que basa sus decisiones en beneficios de corto plazo y ello limita la posibilidad de discursos programáticos (2014, p. 70).

Por otro lado, hay una mayor posibilidad de que los actores que integran las coaliciones se relacionen con las economías ilegales o poderes fácticos, pues, al no ser parte de partidos programáticos, es poca la posibilidad de que sean sometidos al accountability partidario. Esto promueve la existencia y permanencia de caudillos regionales que utilizan prácticas clientelares y de patronazgo dentro del gobierno (Murakami, 2000; Stokes, 1995). Los caudillos, en concordancia con las atribuciones que les otorga la ley municipal o departamental, conforman cuadros técnicos y administrativos que les permiten cooptar las gerencias y puestos claves, ya que son puestos de confianza y pueden ser elegidos por el caudillo de manera discrecional (Reyna, 2010, p. 185).

Esta red administrativa, usualmente bajo el mando del caudillo, tiene nexos internos entre el gobernador y el cuadro administrativo. La clientela técnicoadministrativa recibe retribuciones (promociones laborales, encargos «gratificados», puestos de trabajo para amigos y parientes, etcétera). Asimismo, posee nexos externos, que implican la conformación de un partido sobre la base del clientelismo y vínculos prebendarios. Los miembros del partido del caudillo actúan como operadores que vinculan empresas de partidarios o amigos con el gobierno subnacional; así se obtienen licitaciones «amarradas» y el otorgamiento de la buena pro a empresas proveedoras de insumos diversos o a empresas constructoras de algún miembro del partido (Reyna, 2010, p. 192).

2. Metodología

Este estudio tiene como objetivo principal describir los tipos de relación entre los actores de los gobiernos regionales del Perú y aquellos actores con los que se han llevado a cabo actos de corrupción. Se plantea un estudio descriptivo y exploratorio, sostenido en datos cualitativos, dividido en dos objetivos específicos: i) describir los casos de corrupción registrados entre 2011 y 2014, vinculados a presidentes de gobiernos regionales en el Perú -a partir de la Ley 30305, promulgada en 2015, se llama «gobernadores» a quienes, hasta el periodo 2011-2014, eran «presidentes departamentales»-; ii) describir los tipos de interacción comunes en los casos de corrupción registrados. Se eligió el primer periodo de gobiernos regionales de la segunda década del siglo XXI, que presenta diversos casos de corrupción reportados al sistema de justicia y brinda información accesible.

Se ha trabajado con dos fuentes de datos. Por un lado, con los archivos de casos de corrupción disponibles en los informes de prensa y organizaciones de la sociedad civil que disponen de copias de expedientes de casos, y que involucraban a un presidente de un gobierno regional del Perú en el que el hecho imputado ocurrió entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014 (tercera generación de gobiernos regionales) y que tenía una sentencia o investigación preparatoria a julio de 2017 (fecha de cierre del trabajo de campo de este estudio). Por otro lado, esto se ha complementado con los datos abiertos de casos de la Procuraduría Anticorrupción e información secundaria de informes del Congreso de la República y Defensoría del Pueblo.

El procedimiento tuvo dos etapas. En la primera se confeccionó una lista de los casos de corrupción (denuncias, casos en investigación y casos sentenciados) asociados a presidentes regionales, asesores del gabinete del presidente regional o del concejo. De esa lista se excluyeron los casos que no tuvieron investigación, que se archivaron en la investigación preliminar, o que no involucraran al presidente del gobierno regional; de esta quedaron 17 casos. La segunda etapa de estudio se realizó sobre los casos seleccionados (denuncias que han generado una investigación preparatoria). Se estudiaron los datos y la información complementaria para crear diagramas (con actores y mecanismos de corrupción comunes).

Se utilizó un método emergente de clasificación extensiva, una forma de organización de los datos empíricos en «donde los objetos (…) se agrupan en dos o más subconjuntos según las similitudes derivadas de una o varias propiedades» (López Roldán, 1996, pp. 14-15). Este procedimiento se utiliza para analizar y construir clasificaciones derivadas de fenómenos cuyos elementos son propiedades definidas operacionalmente (Marradi, 1990). Así, se construyen inventarios de modos de interacción, en este caso para realizar un acto de corrupción.

Si bien el periodo de estudio, la cantidad de casos y el método de análisis no permiten hacer generalizaciones, las descripciones y la categorización posibilitan estudiar regularidades de comportamientos; en este caso, de actos ilegales, lo que resulta relevante tanto para el desarrollo de medidas anticorrupción, como para comprender las debilidades institucionales en torno al fenómeno.

3. Resultados

3.1. Los casos de corrupción de presidentes regionales 2011-2014

Entre 2011 y 2014 se hicieron públicas diversas denuncias de corrupción contra autoridades subnacionales. Al respecto, la Procuraduría Anticorrupción informó que 18 de los 25 presidentes regionales estaban siendo investigados por delitos de corrupción o faltas administrativas, tanto que solo los presidentes de los departamentos de Amazonas, Huancavelica, La Libertad, Piura, San Martín y Tacna no recibieron denuncias durante aquel periodo. El mismo fenómeno apareció a escala provincial, donde de los 193 alcaldes provinciales, 123 fueron investigados por corrupción (alrededor del 63% del total) (La República, 2014).

Las denuncias llevaron a investigaciones penales, pero no siempre impactaron en los medios de comunicación de la capital o hubo atención por parte de las autoridades centrales. Uno de los casos más visibles fue el de César Álvarez, presidente regional de Áncash en dos periodos (2007-2014) quien, a pesar de tener denuncias desde su primer gobierno, no fue sino hasta 2013 (cuando su exconsejero fue asesinado por sicarios), que hubo una intervención clara de las autoridades centrales y del Poder Judicial (Melgar, 2016). Dicha muerte generó varias investigaciones periodísticas en los departamentos y se advirtieron casos como el de Gerardo Viñas (Tumbes), Félix Moreno (Callao), Wilfredo Oscorima (Ayacucho), etcétera, en los que hubo denuncias. Este periodo fue influenciado por el contexto electoral, pues muchos de los políticos que eran cuestionados por presuntos actos de corrupción buscaban ser reelegidos.

Asimismo, se han recolectado casos de corrupción que tienen, al menos, una investigación preparatoria en curso en los 24 departamentos más la provincia constitucional del Callao, que corresponden a los presidentes regionales de 2011 a 2014. Los datos -actualizados a julio de 2017- se organizaron en una tabla en la que se codifica con un número a cada presidente regional (de manera aleatoria para evitar su identificación). Se excluyeron ocho departamentos en los que el caso se archivó antes de julio de 2017 y se elaboró una lista de 18 presidentes regionales de 17 departamentos, puesto que una tuvo dos presidentes en el periodo de estudio por vacancia (Tabla 1).

Por su parte, los actores asociados al gobierno regional se organizan en tres grupos, además del presidente del gobierno regional: altos funcionarios (miembros del concejo, gerentes), servidores de mediana jerarquía (directores, personal de logística, burocracia administrativa) y de baja jerarquía (burocracia procedimental). Se clasificaron los actores privados en tanto hay actores vinculados directamente a una empresa privada local (cuyas actividades se circunscriben en el territorio de un departamento, provincia o distrito), empresa privada nacional (cuyas actividades se ejecutaron en diferentes departamentos del Perú) o empresa privada internacional (cuyas actividades se ejecutaron en diferentes países). Se han ordenado también grupos de otros actores: familiares y amigos del presidente regional, funcionarios de otros niveles de gobiernos subnacionales, actores asociados a economías ilegales (sicarios, narcotraficantes, traficantes de tierras, traficantes de madera y oro).

i) Diezmos cobrados a empresas privadas locales en licitaciones. Se trata de prácticas que involucran a actores (empresas privadas) solo a escala y alcance local. Estas prácticas se activan a partir de, al menos, tres posibles iniciativas (Diagrama 1): a) el cobro de «diezmos» -la demanda de sobornos que corresponden a un porcentaje estable de un monto ejecutado de dinero público- a las empresas que participan en las licitaciones. El objetivo del soborno es que se le otorgue la «buena pro» (el contrato) a la empresa contactada. En estos casos, la iniciativa parte de las autoridades principales, quienes negocian con las empresas a través de intermediarios. La buena pro se adjudica a la empresa que comprometa mayor diezmo, el cual suele ser cobrado a través del intermediario. b) La segunda iniciativa parte de las propias empresas, que ofrecen un soborno a la autoridad principal por medio de un intermediario; de aceptarse el soborno, el intermediario recibe el pago y se adjudica la buena pro. c) La tercera iniciativa deriva de compromisos asumidos en campaña por parte de la autoridad principal, con empresas que han brindado algún tipo de aporte durante las elecciones (financiamiento parcial de una campaña electoral, contribuciones personales para la campaña o para las actividades proselitistas de los candidatos) (Diagrama 1).

Diagrama 1. Diezmos cobrados a empresas privadas locales en licitaciones

ii) Corrupción que vincula a los gobiernos regionales con empresas nacionales (o internacionales) a través de intermediarios. El segundo grupo implica la relación de gobiernos regionales con empresas nacionales que tienen intereses en proyectos en diferentes departamentos del país (Diagrama 2). Para trabajar en alguna región, estas empresas de alcance nacional o interdepartamental recurren a intermediarios, encargados de comprometer (a través de sus redes familiares, personales, o a través del lobby específico) el apoyo de las futuras autoridades principales o licitaciones o contrataciones. Los intermediarios (empresas específicas, empresas fantasmas, individuos) son los encargados del pago de sobornos a las autoridades principales, para que estas otorguen los contratos o licitaciones. Este grupo de casos muestra dos elementos relevantes: a) ya que las empresas tienen intereses en diversos departamentos, parecen articularse a conglomerados empresariales nacionales, que facilitan la coordinación con autoridades nacionales de seguridad y justicia, para que dificulten potenciales investigaciones. b) También es posible que las autoridades principales sobornen a los operadores locales de estas agencias de seguridad y justicia, con los mismos objetivos. En paralelo, las autoridades principales ejercen el control de los actores subnacionales mediante prácticas clientelares o mecanismos de coerción (Diagrama 2).

Diagrama 2. Corrupción que vincula a los gobiernos regionales con empresas nacionales a través de intermediarios

Si bien es posible establecer una diferencia entre la corrupción que vincula el gobierno regional y empresas de alcance nacional con aquellas que tienen alcance internacional, los casos registrados muestran que aquellos en los que hay empresas internacionales esta aparece a través de la conformación de consorcios entre empresas nacionales e internacionales (para facilitar las operaciones locales). Así, desde la perspectiva del funcionario público, la interacción aparece con una empresa nacional o su intermediario, los que sobornan a las autoridades para obtener una buena pro. De manera similar a la relación entre el gobierno regional con intermediarios de empresas nacionales, las empresas internacionales brindan soporte económico a las posibles autoridades para conseguir que, una vez electas, brinden facilidades en el otorgamiento de alguna buena pro (aportes de campaña, canalizados por intermediarios locales y empresas offshore). Por otro lado, para usar los recursos obtenidos de los sobornos, las autoridades principales recurren a personas cercanas (administradores ilegales o «testaferros») para la adquisición de bienes, así como para la creación de empresas fantasma u offshore (Diagrama 3).

Diagrama 3. Corrupción subnacional vinculada a empresas internacionales

iii) Corrupción que vincula a los gobiernos regionales con redes asociadas a economías ilegales. El objetivo principal de las redes asociadas a las economías ilegales (economía de la cocaína, de la madera ilegal, del oro ilegal, etcétera) es tener facilidades (o menos barreras) para el desarrollo de sus operaciones. Para ello se relacionan con los gobiernos regionales a través de cuatro tipos de acciones no excluyentes entre sí (Diagrama 3). Estas son: a) el financiamiento de campañas de las futuras autoridades a través de una empresa que hace donativos. b) El soborno a las autoridades para que se brinden facilidades o dispongan barreras porosas, por ejemplo, en el otorgamiento de licencias para «empresas fachadas» que permitan el comercio de las materias primas necesarias para las actividades productivas o comerciales ilícitas. c) Amenazas a las autoridades electas para que brinden el apoyo necesario para la realización de las actividades ilícitas, acompañada de sobornos. d) La infiltración de las economías ilegales en las dependencias del gobierno regional para facilitar operaciones ilegales a través de información, coacción o sobornos. Si bien en los casos estudiados las economías ilegales aparecen como un actor relevante, hay un intermediario a través de una empresa local o nacional (real o «fachada»). Sin embargo, en casos de gobiernos provinciales no siempre hay intermediarios (Diagrama 4).

Diagrama 4. Corrupción que vincula a los gobiernos regionales con redes asociadas a economías ilegales que se desarrollan en el territorio departamental

Este enfoque de la teoría criminológica (Blanco, 2004) incluye (pero es más amplia) que la ecuación «corrupción = monopolio del poder + discrecionalidad - rendición de cuentas» (Klitgaard, 1990). Así, establecemos un catálogo no exhaustivo de elementos intervinientes derivados de cada caso y ordenado por cada grupo de factores (motivación del transgresor, disponibilidad del objetivo, debilidades de la vigilancia), lo que arroja catorce elementos asociados (Tabla 2).

Tabla 2. Elementos de los casos de corrupción registrados que se asocian a las variables de la teoría de la oportunidad delictiva

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