Decía John Stuart Mill que el "sentimiento de la nacionalidad puede haber sido engendrado por diversas causas: algunas veces es efecto de la identidad de raza y origen; frecuentemente contribuye a hacerle nacer la comunidad de lengua, otras la de religión, etc." (Mill, 1985). Hablaba pues de un sentimiento que, expresado en pueblos, tradicionalmente ha sido relacionado con la nación.

Por su parte, Max Weber sostenía que una nación es una unidad social o grupo humano con rasgos culturales compartidos, para él asociados a una creencia en la ascendencia común (Cit. Álvarez, 2005); y Will Kymlicka (1996) la definía como una comunidad histórica, más o menos completa institucionalmente, que ocupa una tierra determinada, con una lengua y cultura particulares. En estos autores, ya clásicos, puede advertirse que lo objetivo tiene un gran peso, pero también lo subjetivo, mediante el sentimiento de pertenencia a un grupo, o la idea de un pasado, o incluso un futuro, compartidos.

Como se sabe, estas nociones han sido ya superadas. No solo es conocida la existencia de la conversión, el matrimonio, el aprendizaje de la lengua, la adopción de costumbres y de cultura, así como la apropiación de mitos, sino que los habitantes de una nación no tienen una sola identidad, de manera que un Estado puede estar conformado por más de una de ellas.

El objetivo de dar cuenta de estas premisas iniciales es sostener que la nacionalidad no siempre tuvo un sustrato legal para vincular a una persona con un Estado, como sucede actualmente. Precisamente por ello, ha de quedar anotado que, ni la nacionalidad se deriva unívocamente de una nación, ni la nación genera ciudadanos.

Vale la pena detenerse brevemente en la relación entre nacionalidad y ciudadanía según sus concepciones formales, en las que los rasgos estatalistas pueden ser más o menos restrictivos, toda vez que no a todas las personas se las considera ciudadanas o "nacionales".¹ Ello, pese a los procesos de integración política en diversos estados del mundo, y al carácter imperativo que poseen los pronunciamientos de organismos supraestatales sobre los derechos de todas las personas, gracias a los cuales el status del ser humano tiene un alcance más bien global.²

Pues bien, ambas figuras poseen una necesaria ligazón con instituciones políticas estatales: mientras la ciudadanía alude al cumplimiento de ciertas condiciones legales para el ejercicio de derechos y deberes en un Estado —por ejemplo, frecuentemente la residencia es una de ellas—, la nacionalidad otorga un status a quienes nacen o se encuentran vinculados legalmente con aquel, independientemente de dónde se localicen geográficamente, por lo que suele ser permanente. De esta forma, no todo nacional de un Estado tiene ciudadanía en él, ni todo ciudadano en un Estado es nacional de este.

Para el presente documento, se enfatiza que la ciudadanía no se concibe desde la abstracción —y por tanto desde la uniformidad— de la identidad de las personas, sino como uno de los vehículos para el ejercicio de ciertos derechos, entre ellos los políticos, en tanto implica la capacidad no solo de ser parte sino de tomar parte de la vida pública. En tal razón, la mayoría de los estados exigen para el ejercicio de buena parte de esos derechos, entre ellos el de sufragio, gozar de, al menos, cierto reconocimiento de la ciudadanía.

Establecida la relación entre nacionalidad y ciudadanía, resulta importante seguidamente fundamentar por qué a los extranjeros, es decir, nacionales de otros estados, puede o no reconocérseles algunos derechos. Para ello, cabe recurrir a los pronunciamientos de ciertos tribunales constitucionales, los cuales contribuyen a apreciar el dilema que puede alcanzar, incluso, una posible afectación de la soberanía nacional.

Participación política y derecho de sufragio

En un sistema democrático, la participación política se configura siempre como un derecho e implica la participación en la formación de la voluntad de la comunidad política. Es la forma en que se ejerce la soberanía del pueblo, legitima el poder. Por este motivo, Luis Díez-Picazo (2008) afirma que "si hay derechos fundamentales que, en la tradición del constitucionalismo, han sido siempre vistos como propios únicamente de los ciudadanos, esos son los derechos políticos".

Como también es conocido, uno de los derechos políticos es el sufragio, entendido desde su faceta activa como el derecho de elegir a los representantes por el voto popular, y desde su faceta pasiva, mediante el derecho de ser elegido. Definido esto, cabe preguntarse: ¿por qué debería reconocérseles este derecho básico a quienes no forman parte del pueblo?

Sobre el particular han resaltado dos posiciones: la que tuvo en su momento el Tribunal Constitucional Federal Alemán y la del Tribunal Constitucional de España, la primera antes del Tratado de Maastricht, y la segunda con ocasión de él.^{3 4} Pues bien, según la primera posición, los extranjeros no tenían derecho de sufragio en ningún tipo de elección pues con él se ejerce una soberanía que solo le corresponde al pueblo alemán. Por su parte, el Tribunal Constitucional español sostuvo que en las elecciones locales no se ejerce soberanía, no porque en ellas no hubiera una manifestación de la participación política, sino porque el titular de la soberanía es el pueblo español y ese cuerpo participa, como un todo, solo en determinadas ocasiones, no incluyéndose entre estas a dichas elecciones.

Pese a lo señalado, lo fundamental para que en varios países se permita el sufragio y otros derechos políticos a los nacionales de otros estados, se sustenta en su derecho de participar en los asuntos que involucran a la comunidad de la cual forman parte y ello, no por su nacionalidad, sino por su residencia, pudiendo además entenderse comunidad en un sentido amplio o en un sentido estricto. Esto es lo que ha determinado que a los extranjeros, cumpliendo ciertos requisitos, se les reconozca el sufragio en elecciones locales o incluso en elecciones generales.

Una vez reconocido el sufragio, importa regular su ejercicio, lo cual comúnmente se refleja en la definición de requisitos que deben respetar ciertos principios básicos de la democracia, y en el que la igualdad en el acceso a las candidaturas de los representantes a cargos de elección popular resulta de especial relevancia, en tanto se espera determinadas actitudes y acciones de los elegidos. De ahí que se considere razonable exigir condiciones distintas y más estrictas que las que se exigen al elector, sin que ellas dejen de ser, por lo general, elementales.⁵ Por ejemplo, mientras la nacionalidad suele ser un requisito para ser candidato a presidente de la República, a jefe de gobierno o a parlamentario, eso no siempre sucede cuando se pretende ocupar una alcaldía municipal o un gobierno regional.

A esto también apunta la regulación tanto de la Convención Americana de Derechos Humanos como la del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando, haciendo referencia a los derechos políticos, establecen que la ley debe reglamentar el ejercicio de dichos derechos exclusivamente por razones de nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal (artículos 23.2 y 25.c, respectivamente).

Antes de desarrollar el sufragio de los extranjeros en Perú, cabe hacer una precisión. Aun con su reconocimiento, en ningún caso se trata de un derecho especial o el reconocimiento de una ciudadanía diferenciada a su favor. Se deja apuntado esto a fin de distinguir una comunidad de extranjeros asentados en un país donde existen una o más minorías nacionales. En efecto, estas son "grupos humanos cuyas características étnicas, lingüísticas y religiosas les hacen diferentes al resto de la población y que, anteriormente a la formación de los estados modernos, estaban asentados en un territorio propio que fue anexado o incorporado a un Estado" (Gonzáles & Ruiz, 2012). Como complemento, Rodolfo Stavenhagen (1992) ha sostenido que "algunas minorías nacionales enclavadas en el territorio de un Estado son el resultado de procesos históricos y de la arbitrariedad de ciertos trazos fronterizos". Esta es, pues, una cuestión a considerar cuando corresponda reconocer derechos y también deberes, ya que a quienes integran minorías nacionales sí se les reconoce, en ciertos Estados, una ciudadanía diferenciada.⁶

El derecho de sufragio de los extranjeros en Perú

Este derecho fue reconocido por la Constitución Política de 1979, cuyo artículo 253 establecía que:

De esta manera, el reconocimiento tuvo rango constitucional, realizándose las primeras elecciones municipales bajo su amparo en 1980. No obstante, dicho reconocimiento expreso perdió tal rango con la Constitución Política de 1993, la cual, en cambio, hace referencia, en el artículo 31, al "derecho y deber de los vecinos [de] participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.". Con este marco, la Ley de Elecciones Municipales (LEM), ha establecido las reglas para el ejercicio de este derecho:

La ley de desarrollo constitucional dispuso entonces que la participación de los extranjeros en el gobierno municipal, en tanto derecho político, se manifestara también bajo sus facetas activa y pasiva.

Antes de continuar, debe precisarse quién es extranjero, al menos para efectos electorales. Como es sabido, el Jurado Nacional de Elecciones ( JNE) tiene competencias normativas en materia electoral y en tal razón, emite los reglamentos de las leyes electorales. Para el actual proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2018, mediante Resolución N.° 0082-2018-JNE, aprobó el Reglamento de Inscripción de listas de candidatos para elecciones municipales, con el cual desarrolló la LEM. En dicha norma define como extranjeros a los residentes en el territorio de la República, que no son peruanos por nacimiento, por naturalización, o por opción, conforme lo dispuesto por la Constitución Política del Perú, los tratados internacionales suscritos por el Estado y la Ley de Nacionalidad.

Una vez con esta definición, cabe preguntarse por su identificación directa. Pues bien, esta se da en la medida en que la ley requiere la inscripción en un registro, siendo el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (en adelante, Reniec), el que, debido a sus competencias sobre el padrón electoral, abre el Registro Electoral de Extranjeros Residentes en el Perú (en adelante, Registro) en cada proceso.7 Así, los extranjeros que se inscribieran cumpliendo el referido requisito, se suman al padrón electoral que se aprueba en cada elección, lo cual significa que si estas mismas personas permanecen residiendo en Perú y desean sufragar en una elección municipal, deben inscribirse cada vez que esta sea convocada. ⁸

Debe precisarse algo más. Si bien la inscripción en el Registro faculta a quienes se inscriban a participar en las elecciones locales, ello es suficiente respecto del derecho de elegir. Pero para ejercer el derecho a ser elegido hay que cumplir, además, con los requisitos aplicables a cualquier ciudadano peruano. Estos son, en concreto, postular a través de alguna organización política que haya celebrado sus elecciones internas conforme a ley, y presentar su Declaración Jurada de Vida.⁹

Antes de revisar lo producido entre las Elecciones Municipales 2010 y las de 2018, cabe hacer un par de precisiones adicionales: inscribirse en el Registro faculta al extranjero a votar tanto en elecciones municipales distritales como en elecciones municipales provinciales; y en tanto no existe obligación de votar para los extranjeros, no hacerlo pese a haberse inscrito no tiene ninguna consecuencia jurídica.

Elecciones Municipales 2010 a 2018

Mientras en el proceso de 2010, 23 personas se inscribieron en el Registro, en 2014 lo hicieron 24, y en 2018, 26. Su representación frente a cada padrón electoral ha sido la siguiente.