10.53557/Elecciones.2018.v17n18.01

Artículos

¡Quememos las urnas por una elección justa! Violencia electoral y regalías mineras en las elecciones municipales peruanas

Let’s burn down the ballot boxes in favor of fair elections! Electoral violence and mining royalties in Peruvian municipal elections

GERSON JULCARIMA

<[email protected]> Instituto de Estudios Políticos Andinos, Perú

ANTHONY PEZZOLA

<[email protected]> Programa Internacional de la Washington University in St. Louise, Chile

[Resumen]

El presente estudio analiza el efecto que tendrían las transferencias por regalías mineras sobre la probabilidad de violencia electoral. El supuesto que guía la investigación es que en municipios particularmente ricos en recursos naturales existiría un exacerbado interés por acceder al gobierno municipal. Así, en un contexto caracterizado por un alto grado de competitividad política, las tácticas o estrategias de campaña serían evaluadas de manera exigente o rigurosa por los diferentes candidatos y sus seguidores. De esa manera, el uso de la violencia con el objetivo de anular la elección y convocar a una nueva elección (EMC) podría ser interpretado como el último recurso de actores políticos que han percibido la utilización de prácticas políticas desleales (ilegales o ilegitimas) durante el proceso electoral. Sin duda alguna este fenómeno (violencia electoral) surgiría principalmente en circunscripciones con abundantes recursos naturales donde existiría el interés de mantener ciertos "enclaves" autoritarios subnacionales basados en prácticas clientelistas.

[Palabras clave] Conflictos electorales, violencia electoral, regalías mineras.

[Abstract]

This study analyzes the effect the transfer of mining royalties would have on the probability of electoral violence. The assumption guiding this research is that, in municipalities that are particularly rich in natural resources, there is an exacerbated interest to reach the municipal government seat. Thus, in a context characterized by a high level of political competitiveness, campaign tactics or strategies would be assessed in a strict or rigorous way by various candidates and their followers. Therefore, the use of violence with the purpose of annulling an election and calling for a new election (EMC) could be interpreted as a last resource of political actors who like to use disloyal (illegal or illegitimate) political practices during the electoral process. Undoubtedly, this phenomenon (electoral violence) would mainly arise in electoral districts with bountiful natural resources where they are interested in keeping certain subnational authoritarian "enclaves" based on patronage practices.

[Keyword] Electoral conflicts, electoral violence, mining royalties.

[Recibido] 17/10/18 & [Aceptado] 26/11/18

Introducción

Las protestas, los conflictos y la violencia alrededor de los centros de votación son fenómenos comunes en los países con democracias recientes o precarias. Los actos de violencia electoral van desde la intimidación y el acoso verbal hasta ataques físicos que podrían desembocar en lesiones graves o muertes. Según Arriola y Johnson (2012), entre 1985 y 2005 una de cada cinco elecciones en países con nuevas democracias presentó actos de violencia. La violencia electoral es común en África (Bekoe, 2012), Asia sudoriental (Fjelde & Höglund, 2016; Kongkirati, 2014; Wilkinson, 2004) y Europa del Este (Mochtak, 2016), así como en América Latina. Sin embargo, en esta última región los estudios realizados son limitados, lo cual revela el poco interés que despiertan en la academia. Esto es sorprendente, dado que los datos empíricos muestran que en Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y Perú cada vez es más frecuente que las protestas alrededor de los centros de votación degeneren en actos de violencia que tienen como objetivo final la destrucción de cédulas de votación.

Sin duda alguna, tanto el alcance como la intensidad de la violencia electoral en América Latina son cualitativamente diferentes a los casos del África subsahariana, donde la violencia a menudo se expresa principalmente a través de agresiones físicas, algunas de las cuales resultan en asesinatos. Además, usualmente todos estos actos no van dirigidos hacia el material electoral (cédula, lista de electores, etc.) sino hacia los votantes de las fuerzas opositoras al partido que ejerce el poder con el objetivo de impedirles que ejerciten su derecho al sufragio.

La violencia electoral en América Latina, y de manera específica en Perú, estaría convirtiéndose en una manera no formal de resolver la competencia política a nivel local. En efecto, los datos señalan que durante las elecciones subnacionales de Perú de los años 2010 y 2014, más del 7% de las circunscripciones1 sufrieron actos de violencia (ONPE, 2016). Específicamente, en el año 2010, el 11,1% de las elecciones municipales presentó algún tipo de conflicto electoral, el 6,2% sufrió violencia electoral y cerca del 2% de ellas tuvieron que ser anuladas y reprogramadas (ONPE, 2016).

La presente investigación explora la relación entre la política de transferencia de regalías por actividades extractivas en el Perú y los conflictos o la violencia electoral durante las elecciones peruanas de 2010. La hipótesis general que orienta el análisis es que el sistema de transferencias fiscales del Perú tendría una influencia directa en la ocurrencia de protestas y violencia electoral, porque incrementaría el interés de los diversos grupos políticos sobre la distribución o gestión de los recursos municipales. En otras palabras, la transferencia de regalías, sobre todo mineras, incrementaría fuertemente el interés de quienes están ejerciendo el gobierno por continuar controlando los gobiernos municipales; pero también motivaría al resto de partidos políticos, o incluso a la sociedad civil, a protestar por lo que podrían considerar unas elecciones injustas.

Lo señalado en el párrafo precedente no quiere decir que las transferencias fiscales influyen per se en el incremento probabilístico de tener elecciones injustas o fraudulentas, sino más bien, que los niveles altos e inesperados de transferencias fiscales aumentarían la probabilidad de que los ciudadanos intervengan, en la medida en que perciban que las elecciones serían injustas o fraudulentas.2 En esta perspectiva, serían los municipios que reciben mayores transferencias per cápita de regalías de recursos naturales —y cuyos presupuestos dependen más de dichas transferencias— los que tendrían mayores probabilidades de sufrir conflictos electorales, violencia electoral y la quema de boletas o cedulas de votación.

Una aproximación teórica al concepto de conflicto y violencia electoral

El reconocimiento ciudadano de una autoridad como gobierno depende en gran medida de la legitimidad que posea dicha persona. En una democracia, la autoridad legítima se basa en el libre ejercicio de una serie de derechos civiles y políticos que culminan en la expresión política, la organización y la participación (Dahl, 1973). En virtud de estos derechos, la actividad política permite la expresión de todos los grupos sociales que conforman una comunidad. En ese contexto, son los partidos políticos, a través de los procesos electorales, quienes canalizan las diferentes demandas materiales y simbólicas expresadas por los diversos grupos, las cuales podrían a veces ser contradictorias.

Entonces, es a través de la consulta y las elecciones que los sistemas democráticos hacen posible el consenso y la resolución de conflictos, permitiendo así que las diferencias sobrevivan y prosperen dentro de una misma comunidad. En otras palabras, los conflictos o el disenso entre los grupos políticos son previstos y canalizados institucionalmente, en la medida en que su resolución está regulada. La principal vía para la resolución pacífica del conflicto por la dirección de la comunidad —es decir, el gobierno municipal— son los procesos electorales. Así, la lucha entre las fuerzas políticas por obtener el control del gobierno se canaliza a través de un conjunto de procedimientos altamente regulados, que impiden que la competencia exceda los límites institucionales establecidos y prohíbe el uso de la violencia como medio de acceso al poder.

En esta perspectiva, cuando se cuestiona la legitimidad de una elección, dado que los procedimientos institucionales (por ejemplo, las elecciones) son incapaces en ese contexto de resolver los conflictos políticos o canalizar la disidencia, la tensión es llevada a otros espacios institucionales o sociales, los cuales podrían ser regulados o no. En otras palabras, cuando los ciudadanos y los partidos políticos perciben que una elección es defectuosa o ilegítima, a menudo recurren a acciones formales y no formales (a veces violentas) en busca de una resolución al conflicto político.

Cuando esto último ocurre, la contienda electoral se ha transformado en conflicto electoral y podría, a veces, escalar a violencia electoral. Entonces, cuándo, concretamente, un conflicto se transforma en violencia electoral? Todo dependería del tipo de expresiones o manifestaciones del conflicto. La expresión de los conflictos electorales (protestas, denuncias de fraude electoral, llamado al ausentismo, etc.) suelen ser legales, aunque hayan desplazado la resolución del conflicto político fuera de los centros de votación. A su vez, la destrucción de las cédulas electorales, la toma de los centros de votación o la amenaza u hostigamiento de los funcionarios electorales, plantean escenarios de solución no formales o no establecidos por las leyes. Estaríamos frente a casos de violencia electoral.

Sin embargo, aunque las acciones mencionadas son violentas en su naturaleza, difieren significativamente de otras formas de violencia electoral, que buscan suprimir la participación o inmovilizar a los votantes de las fuerzas opositoras. Este último tipo de violencia electoral busca privar a los votantes de su derecho al voto, mientras que el tipo anterior a menudo busca cuestionar públicamente la legitimidad de una elección específica debido a que los autores centrales asumen que se han transgredido las normas electorales.

El rol de las reglas no formales, los conflictos electorales y los golondrinos

Por otro lado, en democracias con instituciones sólidas, las reglas no formales (cultura política democrática) también regulan eficazmente el comportamiento de los actores políticos. Podríamos referirnos a este conjunto de normas no formales como parte del juego limpio de la competencia política (Levitsky, 2012). Sin embargo, en países donde la cultura política democrática es débil, "violar estas reglas informales, y en ocasiones solo la percepción de la violación, puede iniciar una espiral de violencia que puede terminar en la ruptura del orden constitucional" (Levitsky, 2012: 1).

En esa perspectiva, existirían comportamientos no formales que promueven la legitimidad del proceso electoral y otros que son fuente de violencia y que amenazan a la democracia. Así, aunque la protesta puede comenzar como una reacción al fraude (real o no) y puede inicialmente buscar la protección de las normas del juego limpio, puede degenerar y amenazar la democracia que busca proteger, pues el conflicto político ya ha sido trasladado a un terreno extra electoral, donde la violencia electoral podría aparecer.

En el caso de las elecciones municipales de Perú, la mayoría de los conflictos electorales se deben a la reacción de un sector de la ciudadanía, que puede desencadenarse ante la percepción de fraude o un simple desacuerdo con los resultados de las elecciones (ONPE, 2012, 2016). La causa más común reportada de conflicto y violencia electorales proviene de la probable existencia de electores que han sido traídos de otro distrito para votar por un candidato específico y cambiar así el resultado de la elección (electores golondrinos) (ONPE, 2012, 2016). Registrar individuos para votar en distritos donde no residen es claramente una violación de las normas de juego limpio, por ello la presencia de personas desconocidas en una pequeña comunidad durante época electoral puede originar el rumor de la existencia de golondrinos, lo cual sería suficiente para que se instaure un clima de sospecha y se desencadenen los conflictos electorales y la violencia (ONPE, 2010).

Aunque solo 55 casos de conflictos electorales a nivel municipal pueden atribuirse directamente a la presencia, o percepción de la existencia, de golondrinos durante las elecciones de 2010, el debate sobre el registro de votantes previo a un proceso electoral fue abordado en el año 2008. En efecto, en diciembre de ese año se modificó el Código Penal peruano, estableciendo una penalidad que se encuentra en el rango de dos a ocho años de prisión para cualquier persona que cambie o induzca a otra persona a cambiar su dirección a una ubicación diferente de su residencia habitual.

Por numerosas razones, los cambios realizados en el año 2008 fueron vistos como leyes poco eficaces para combatir el uso de golondrinos. De esa manera, para limitar aún más la expansión de dicha práctica en las elecciones subnacionales, en 2015 el gobierno aprobó la Ley 20338, la cual estableció explícitamente que el Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada persona debe contener su lugar de residencia habitual, que en la práctica sería su circunscripción electoral. La ley estipula multas monetarias para cualquier persona cuya dirección registrada no coincida con su lugar de residencia.

La influencia que los golondrinos han tenido en las elecciones subnacionales presenta mucha complejidad para ser medida o verificada. Podemos suponer que los candidatos y los partidos políticos en más de los 55 municipios donde se presentaron conflictos en el año 2010 intentaron usar golondrinos para alterar los resultados electorales. Sin embargo, no tendríamos cómo constatar que los residentes, al verificar la existencia de electores foráneos o desconocidos, decidieron actuar de tal manera que provocaron un conflicto que concluyó con la anulación del proceso electoral.

En suma, violar las reglas del juego limpio no es suficiente para provocar un conflicto electoral significativo. Es más lógico asumir que los ciudadanos solo reaccionarán enérgicamente ante una violación del juego limpio cuando dicha acción pueda alterar los resultados de la elección. En otras palabras, el proceso electoral podría tener algunas irregularidades que generen cierto descontento ciudadano, pero si dichas irregularidades no cambian el resultado de la elección es poco probable que se produzca un conflicto significativo.

De la misma manera, si quienes están en el gobierno municipal tienen una influencia insignificante sobre las instituciones electorales, o controlan un presupuesto municipal limitado, los ciudadanos y la oposición política estarán poco motivados por denunciar irregularidades en el proceso electoral, promover quejas o, incluso, generar una percepción de fraude electoral entre los electores. Es decir, cuando los recursos municipales son bajos es poco probable que los actores políticos actúen de manera injusta o que consideren cometer irregularidades en un proceso electoral.

Un modelo sobre el juego del conflicto electoral

Entonces, ¿cuál sería nuestra aproximación sobre el origen de los conflictos y la violencia electoral? El tránsito de una violación de alguna de las normas de juego limpio a un conflicto o violencia electoral requiere dos pasos. Primero, un candidato o partido debe decidir que vale la pena llevar a cabo alguna acción que viole las normas del juego limpio (por ejemplo, la compra de votos o la manipulación de las urnas).3 Segundo, el principal opositor o retador debe decidir cómo y en qué medida reaccionará si percibe dicha violación de las normas formales (o no formales) del proceso electoral.

En el caso de las elecciones municipales peruanas, podría haber tres caminos de respuesta cuando el principal opositor o retador enfrenta un juego desleal o fraude: 1) no hacer nada; 2) protestar pacíficamente sabiendo que sus acciones no cambiarán el resultado de la elección, pero podrían erosionar en algo la reputación del candidato ganador, y 3) intentar utilizar la violencia u otros medios para anular la elección e inducir la convocatoria a una nueva elección. Esto último se debe a que la jurisprudencia peruana establece que la instancia respectiva podría anular la elección y convocar a una Elección Municipal Complementaria (EMC), la cual sería supervisada por las instancias nacionales. Aunque en este nuevo escenario no hay garantía de que el resultado favorecerá a quien promovió la anulación a través de actos de violencia, es seguro asumir que la supervisión sería más rigurosa, por lo que limitaría la capacidad de los partidos de cometer actos que violen las normas del juego limpio.

A su vez, si asumimos que los actores políticos tienen buena información sobre la propensión de sus oponentes a cometer fraudes, podemos pensar en una elección municipal como un juego con información perfecta entre dos jugadores: un partido / candidato que está en el cargo (incumbente) y su principal candidato / partido rival (retador). En la primera etapa del juego, el incumbente debe decidir si usa el fraude (por ejemplo, la compra de votos) para asegurar la elección.4 En la segunda etapa, el retador decide cómo reaccionará a la estrategia del incumbente (ver Gráfico 1). Para el incumbente, la decisión de cometer fraude depende de la probabilidad de ganar sin fraude (), los beneficios de controlar el gobierno municipal (G) y el costo de comprar votos suficientes para asegurar la elección (C).

Claramente si  es suficientemente alto, el incumbente no tiene necesidad de participar en la compra de votos. Si los beneficios de controlar el gobierno (G) (es decir, el manejo de los fondos municipales) son demasiado bajos, es poco probable que el incumbente invierta recursos, especialmente costos fijos, para ganar la elección a través de la compra de votos, el clientelismo u otras formas de prácticas "desleales". Del mismo modo, si los costos de asegurar la elección (C) son demasiado altos, el titular del cargo confiará en su suerte o buscará los votos por otros medios, incluida la provisión o distribución de bienes públicos. No obstante, asumimos que si el incumbente opta por prácticas desleales (fraude) siempre invertirá los recursos suficientes para ganar la elección.

A su vez, en el caso del retador, si asumimos que el costo de protestar (p) y de inducir a una nueva EMC son fijos, sus acciones dependerán de la popularidad del gobierno del incumbente y de los beneficios de controlar el gobierno municipal (G).

Gráfico 1. El juego del conflicto electoral

Elaboración propia.

Se asume que si el incumbente ha decidido cometer algún tipo de práctica ilegal entonces utilizará todos los recursos necesarios para asegurar la victoria. Por ello, en el modelo se asume la victoria para el incumbente, excepto en el caso de que se convoque a una EMC.

A medida que G aumenta, podemos esperar que el incumbente procure obtener la victoria mediante el fraude y que el retador tenga más probabilidades de intentar inducir a una ECM, a través de actos de violencia. Por el contrario, a medida que aumenta la probabilidad de que el incumbente gane una elección de manera justa, es menos probable que persiga medios injustos para asegurar la elección y por tanto la probabilidad de protestas o una EMC disminuye. En este último caso, asumimos que si el retador protesta contra un fraude (o un supuesto fraude), y gana la elección, sufrirá un costo de reputación significativo (r).

En suma, la probabilidad de ocurrencia de la violencia electoral se reduce a dos factores o variables. Primero, el costo de realizar prácticas desleales a través de la compra de votos, las redes clientelistas u otras formas de prácticas ilegales. En segundo lugar, los beneficios que se pueden obtener al controlar el gobierno municipal y acceder a la gestión de su presupuesto. No obstante, cabe indicar que si un candidato busca la elección o reelección a través de prácticas clientelistas o de prácticas no legales, depende también de los rasgos propios del contexto político y socio-económico.

En efecto, con mayor énfasis en un país en desarrollo, el uso de prácticas desleales —como la compra de votos— en un proceso electoral, no solo dependería de la falta de información por parte de los votantes, la falta de retadores políticos creíbles y fuertes lazos de clientelismo preexistentes (Boulding y Brown, 2014), sino también de características socioeconómicas del municipio y el grado de competencia política.

Por ejemplo, Magaloni y otros (2007) argumentan que si los candidatos buscan la reelección mediante la compra de votos, ello depende de la interacción entre el grado de competencia electoral y la presencia de un grupo suficientemente grande de votantes pobres en el distrito. Claramente, si el candidato tiene un alto nivel de apoyo político de los votantes debido a sus políticas públicas, no hay necesidad de involucrarse en prácticas injustas. Es decir, para que la compra de votos sea viable, el distrito también debe contener una gran cantidad de votantes pobres dado que en la práctica los votantes más ricos son menos susceptibles de vender su voto, lo que hace que la estrategia sea significativamente menos eficiente (Brusco, Nazareno y Stokes 2004; Dixit y Longregren, 1996; Magaloni et al. 2007).

En suma, la riqueza de los votantes también puede aumentar los costos indirectos de obtener votos a través de redes clientelistas o electores golondrinos, pues dichas prácticas podrían generar una imagen negativa entre los votantes de clase media sobre la calidad y transparencia de los candidatos involucrados. Esta situación configura un intercambio electoral para los políticos entre obtener votos de los electores pobres y perder votos de los electores no pobres (Weitz-Shapiro 2014).

Sobre la base de lo reflexionado, proponemos tres primeras hipótesis:

  • Hipótesis 1:

    Una mayor competencia política aumenta los beneficios de perseguir la victoria electoral a través de prácticas desleales y, por lo tanto, aumenta la probabilidad del conflicto electoral.

  • Hipótesis 2:

    En los municipios más ricos, el costo (C) de la compra de votos y otras formas de fraude aumentan y, por lo tanto, la probabilidad de conflicto electoral disminuye.

  • Hipótesis 3:

    La riqueza de los votantes y el grado de competencia política interactúan, por lo que es probable que se observen prácticas poco justas en los municipios caracterizados por una población significativa de votantes pobres y un alto grado de competencia electoral.

Ahora bien, tanto para los partidos políticos como para los candidatos individuales controlar municipios más grandes significa acceder a mayores beneficios. Así, mientras la gestión municipal no sea demasiado problemática y haya ingresos suficientes para que un gobierno funcione correctamente, los beneficios de controlar un municipio (G) aumentan con su tamaño. Ello porque el control de un gran municipio permite que un partido / candidato pueda desarrollar un programa político que demuestre su capacidad de proporcionar bienes públicos a sus votantes y construir así una base electoral que le permita mantenerse en el cargo.

Adicionalmente, los gobiernos municipales también podrían proporcionar una base de redes necesaria para intentar ganar elecciones en niveles superiores de gobierno (Brusco, Nazareno y Stokes, 2004). En ese sentido, dado que los municipios más grandes también poseen mayores recursos, contratos de mayor envergadura y la posibilidad de emplear más personas, son más apetecibles para los partidos o candidatos que buscan proyectar sus carreras políticas o crear redes de soporte electoral más allá del nivel distrital. En efecto, un político ambicioso no solo buscará los ingentes recursos que poseen las municipalidades más grandes sino también la importancia electoral que estas representan para proyectar su carrera a un nivel provincial o regional.

De lo dicho deducimos que:

  • Hipótesis 4:

    El control de municipalidades más grandes proporciona mayores beneficios para los candidatos (G) y, por lo tanto, aumenta la probabilidad de conflictos electorales.

No obstante, Dixit y Longregren (1996) han señalado que las poblaciones más grandes también aumentan significativamente el costo de monitorear las redes de compra de votos, lo que hace que la obtención de votos a través de la provisión de bienes privados sea menos eficiente. Esto implicaría un aumento del costo de emplear prácticas electorales desleales. Sin embargo, creemos que los beneficios asociados con el control de un municipio más grande compensarían tal aumento de costos marginales.

Por otro lado, la fuente de ingresos del gobierno local influye significativamente en la capacidad que tendrían los políticos para proveer bienes públicos y obtener así apoyo político, pero también en los beneficios que obtendrían al controlar un gobierno subnacional. Es decir, cuando los gobiernos subnacionales se benefician de altos niveles de transferencias fiscales del gobierno nacional, su capacidad para asegurar una nueva victoria electoral mediante la distribución de bienes aumenta (De Carvalho y Cossío, 2000; Hines y Thaler, 1995; Turnbull, 1992).

La lógica es simple: si un mayor porcentaje del presupuesto municipal proviene del gobierno central a través de transferencias, en lugar de a través de impuestos directos, el gobierno municipal tendría una mayor libertad para construir y mantener el poder a través de la provisión de bienes. Después de todo, sería difícil para los votantes locales responsabilizar a sus gobiernos municipales por la forma en que gastan los ingresos fiscales que votantes de otros lugares pagan al gobierno nacional. Esto hace que los municipios cuyos presupuestos se benefician de las transferencias fiscales sean políticamente más deseables de controlar o administrar.

  • Hipótesis 5:

    Los municipios que recaudan una mayor porción de su presupuesto a través de impuestos directos son menos deseables para los candidatos (G más bajo), pues existe una alta probabilidad de tener ciudadanos que exijan a los gobiernos que proporcionen bienes públicos (reduciendo la probabilidad de compra de votos), lo cual reduce la probabilidad de conflictos electorales.

A su vez, el control de cualquier gobierno municipal que reciba una gran parte de sus ingresos de rentas de recursos naturales es políticamente deseable. En efecto, los electores de un municipio que se beneficia con transferencias monetarias de parte del gobierno central saben que dichas transferencias son producto de la recaudación de impuestos que ellos pagan directamente al gobierno central, por lo que exigirían que alguien les proporcione los bienes y servicios públicos que demandan. Por el contrario, las rentas recibidas de los recursos naturales no son consecuencia de la recaudación fiscal de parte del gobierno central. Como tal, las rentas de regalías mineras u otros recursos naturales casi podrían considerarse como dinero "gratis" para un gobierno municipal. Esto hace que el control de los gobiernos municipales que reciben una gran parte de sus ingresos de rentas de recursos naturales sea altamente deseable.

  • Hipótesis 6:

    Los municipios con mayores rentas de recursos naturales (G) tienen más probabilidades de experimentar conflictos electorales.

En suma, nuestro modelo asume que los conflictos electorales son básicamente una herramienta o instrumento de los opositores sobre quienes ejercen el gobierno. Sin embargo, es lógico asumir que bajo ciertas circunstancias los incumbentes también podrían utilizar las protestas o la violencia como herramienta electoral (Londregan y Poole, 1990; Schedler, 2002, 2006). Es decir, si un político que está ejerciendo el cargo se siente amenazado por un retador, entonces podría también emplear las mismas estrategias. Esto no cambia la lógica subyacente del juego del conflicto electoral. Lo que cambia es que el alcalde o el partido en el poder municipal asumirían el rol del segundo jugador, propuesto en el modelo formal.

El modelo empírico


Variables dependientes observadas

Este estudio busca identificar los factores que subyacen al conflicto electoral y la violencia electoral en las elecciones municipales peruanas del año 2010. Las variables dependientes del estudio son de tipo binario y fueron elaboradas a partir del registro que realizó la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) de los diversos eventos que ocurrieron en las circunscripciones municipales durante el día de la elección y si el proceso electoral fue anulado.

La primera variable dependiente indica si hubo alguna expresión del conflicto electoral. Esta variable incluye incidentes de violencia electoral, protestas pacíficas y cualquier otra forma de manifestación del conflicto directamente relacionada con la elección (ONPE, 2012). La segunda variable distingue las circunscripciones municipales que tuvieron algún tipo de conflicto directamente atribuido a la presencia de electores golondrinos. La tercera variable discrimina las circunscripciones según la ocurrencia de incidentes de violencia electoral. Adicionalmente, se identifican los distritos donde las elecciones fueron anuladas y se convoca a una EMC.

Cabe indicar que las tres primeras variables son un subconjunto del conflicto electoral. Es cierto que existe una mayor probabilidad de que la ocurrencia de la EMC esté asociada con actos de violencia, pero las boletas o cédulas también pueden destruirse sin acciones de asesinato, secuestro o violencia significativa. Además, la Ley Orgánica de Elecciones del Perú estipula la posibilidad de que un proceso electoral pueda ser anulado a través de la presentación de denuncias formales por graves irregularidades que hayan afectado los resultados. Por ello, se decidió asumir las primeras tres variables como subconjuntos del conflicto electoral y distinguirlas de nuestra otra variable independiente: EMC.

Variables independientes

Para medir el grado de competencia política al interior de una circunscripción municipal, utilizamos el «Margen de victoria» entre el primer y segundo partido (o coalición) de la elección previa.5 El «Margen de victoria» proporciona un indicador intuitivo del grado de competencia de un proceso electoral. Una elección con un margen de victoria del 1% o 2% es claramente más competitiva que una elección en la que el candidato que ocupó el segundo lugar perdió con el 10% o 20% de los votos. Esperamos entonces que un «Margen de victoria» reducido tenga una asociación positiva con la probabilidad de que los candidatos utilicen prácticas electorales desleales y, por lo tanto, con la existencia de un conflicto electoral. Asimismo, suponemos que en elecciones altamente competitivas aumenta la probabilidad de que los incumbentes busquen apoyo político a través de redes clientelistas (Magaloni, Díaz-Cayeros y Estévez 2007).

Medir el grado de pobreza en un municipio o el número de ciudadanos empobrecidos es extremadamente complicado. Si bien el Producto Bruto Interno (PBI) per cápita se usa a menudo para capturar la riqueza de los ciudadanos, dicho índice no mide con precisión las necesidades de los electores más pobres dentro de una circunscripción. Por esta razón, utilizamos el Índice de Desarrollo Humano de Perú para tomar en cuenta la susceptibilidad de los votantes a la compra de votos. El «Índice de desarrollo» de 2007 toma en cuenta varios factores directamente relacionados con la pobreza, la vulnerabilidad económica y la educación. En este caso, usamos el valor logarítmico de la población municipal en el año 2007 para tener en cuenta el tamaño del municipio y su valor para los partidos políticos o sus candidatos.

A su vez, se utilizan dos indicadores para capturar el presupuesto municipal proveniente de los ciudadanos. El primer indicador es el valor logarítmico de los ingresos directos per cápita («Ingresos Directos per cápita»). La lógica en este caso es que cuanto mayor sea el valor absoluto de los ingresos provenientes directamente de los votantes, mayor será el grado de control ciudadano sobre los funcionarios electos (accountability). Esto debería inducir al candidato o al partido en el gobierno a buscar apoyo político-electoral a través de la provisión de bienes públicos o el ofrecimiento de mejores políticas públicas, en lugar de recurrir a tácticas o prácticas clientelistas que tendrían como objetivo satisfacer intereses privados.

El segundo indicador es el porcentaje del ingreso municipal total que se obtiene directamente de los votantes «Ingresos directos %».6 Como los gobiernos municipales dependen cada vez más de los impuestos de sus votantes, debemos esperar que, en un entorno político caracterizado por el clientelismo, los beneficios para los candidatos y sus partidos de ganar la elección decrezcan (es decir que el G se contraiga). Esto disminuirá la probabilidad de actividades fraudulentas y la probabilidad de conflicto electoral. Asimismo, un mayor porcentaje de ingresos directos también debería favorecer que el vínculo entre los candidatos/partidos y los ciudadanos sea de tipo programático y no clientelista.

Por otro lado, para analizar la influencia de las rentas provenientes de los recursos naturales sobre los beneficios de ganar una elección se han utilizado cuatro indicadores diferentes. Los dos primeros captan el valor per cápita de las regalías mineras y de todos los recursos naturales «Regalías Mineras per cápita» y «Regalías de Recursos Naturales per cápita». Los dos segundos son indicadores que miden la participación de las regalías de minerales y de todas las regalías de recursos naturales en los presupuestos municipales «Regalías Mineras %» y «Regalías de Recursos Naturales %». Estos cuatro valores, como parte de los presupuestos 2007 y 2009, deberían ser un indicador claro de la cantidad de recursos disponibles para los gobiernos municipales y, por lo tanto, de los beneficios que obtendrían los partidos y los políticos que pretenden controlar o seguir controlando el gobierno.

Variables de control

Existen, aparte del grado de competencia electoral y el presupuesto municipal, otros factores que podrían también influir en la probabilidad de la existencia o no de conflictos electorales. Así, por ejemplo, en todos los modelos hemos tenido en cuenta si el alcalde en ejercicio (incumbente) titular está postulando a la reelección. Ello porque un gran número de conflictos electorales se derivan de la posible reelección del alcalde de los municipios.

Asimismo, también se considera si alguno de los candidatos postuló anteriormente a la alcaldía «Re-retador». En este caso, el supuesto es que un candidato con experiencia podría tener un mayor reconocimiento entre los electores y una red de apoyo mejor constituida y organizada. Esta situación debería aumentar el grado de la competencia electoral, y, por lo tanto, ser un aliciente para la ocurrencia del conflicto electoral.

Por último, la actividad minera es la causa más común de conflictos sociales registrados en el Perú durante las últimas décadas. No obstante, a pesar de que la mayoría de estos involucran a empresas privadas y grupos de ciudadanos, no es raro que los alcaldes municipales o algunos líderes con interés por gobernar el municipio participen activamente en el desarrollo de dichos conflictos. En el caso de los alcaldes en ejercicio podrían hasta ser responsabilizados por las malas prácticas de la empresa minera. En un contexto de conflictividad social por actividades mineras se asume que incidirían en la emergencia de conflictos electorales «Conflicto minero».

Otra forma de expresar tensiones previas o el descontento ciudadano hacia la gestión municipal son los procesos de revocatoria. Por ello, también se ha considerado incorporar al modelo si hubo revocatoria en los dos años previos al proceso electoral analizado. Se asume que la existencia de un proceso de revocatoria revelaría la existencia de un escenario caracterizado no solo por su alta conflictividad sino también por elevada polarización «Revocatoria». Finalmente, también se toma en cuenta el porcentaje de la población rural «Rural -%» como una variable de control adicional.7

Resultados empíricos

Como se discutió, el objetivo central fue constatar empíricamente tres hipótesis principales. Primero, los municipios más grandes y ricos tendrían más probabilidades de sufrir conflictos electorales y violencia electoral. Asimismo, serían los que tendrían una mayor probabilidad de que sus elecciones sean anuladas y se convoque a una Elección Municipal Complementaria (EMC). En segundo lugar, los municipios que obtienen una mayor porción de sus ingresos directamente a través de la tributación de sus ciudadanos y que reciben una pequeña porción de sus ingresos a través de regalías mineras tendrían menos probabilidades de sufrir conflictos electorales o una EMC. Tercero, los municipios con altos niveles de competencia política en las elecciones anteriores y que presentan bajos niveles de desarrollo tendrían más probabilidades de sufrir conflictos electorales. Los resultados que se presentan a continuación se ajustan a las dos primeras expectativas; sin embargo, el análisis estadístico sobre cómo la competencia electoral y el desarrollo económico influyen en la probabilidad del conflicto electoral arrojó conclusiones ambiguas.

Las tablas 1a y 1b presentan los resultados de un modelo logit sobre la probabilidad de cualquier tipo de conflicto electoral durante las elecciones municipales de Perú del año 2010. Los datos utilizados corresponden a los ingresos municipales de los años 2007 y 2009, respectivamente. El resultado se ajusta con nuestras hipótesis. Las elecciones con un alto nivel de competitividad presentan menos probabilidades de sufrir cualquier forma de conflicto electoral. La presencia de un candidato de la elección anterior «Re-retador» también tiene una asociación negativa con la probabilidad de un conflicto. El grado de competitividad, medida como el «Margen de victoria» de la elección anterior, también tiene una asociación negativa (un coeficiente positivo y estadísticamente significativo) con el conflicto electoral.

En el modelo general, el «Índice de desarrollo» del municipio no tiene una asociación significativa con la probabilidad de conflictos. Sin embargo, los municipios con una mayor población «Población» presentan mayor probabilidad de sufrir conflictos. Esto podría deberse al hecho de que, como lo habíamos asumido, representan un mayor "botín" en términos económicos y político-electorales. Así, tanto el incumbente como los candidatos estarían más interesados en ganar y, por lo tanto, aumentaría la probabilidad de emplear prácticas desleales. La mayor probabilidad que tienen los municipios más poblados de sufrir conflictos también podría deberse a la dificultad de los partidos políticos para controlar y monitorear sus redes clientelares (Dixit y Londregan, 1996). Con ello aumentaría la probabilidad de disidencia o transfuguismo entre los electores, generando así un clima de tensión entre las organizaciones políticas.

Por otro lado, cuando tomamos en cuenta la composición del presupuesto municipal del año 2007, encontramos que los niveles más altos de Recursos municipales per cápita totales están asociados con la ocurrencia de conflictos. Como se esperaba, bajos niveles de recaudación de ingresos directos («Ingresos directos»), una alta participación de las Regalías mineras en el presupuesto y una mayor cantidad de Regalías de Recursos Naturales per cápita se asocian con una mayor probabilidad de conflicto. Sin embargo, cuando utilizamos los datos de los ingresos municipales correspondientes al año 2009, los resultados muestran una menor incidencia de la riqueza o la composición del presupuesto municipal sobre la probabilidad de los conflictos.

Respecto a la presencia de golondrinos como un factor directamente relacionado a la ocurrencia de conflictos electorales «Golondrinos», los resultados son ambiguos. Por un lado se comprueba que la probabilidad de conflictos aumenta en municipalidades más ricas, pero por otro se evidencia que el grado de competencia electoral contradice nuestros supuestos. En efecto, como se puede ver en la Tabla 2b, las municipalidades más ricas (Recursos Municipales per cápita), así como aquellas con mayores recursos naturales y regalías minerales en el año 2009, presentaron una mayor probabilidad de sufrir conflictos electorales en el año 2010 vinculados a la presencia de golondrinos. Sin embargo, el nivel de competencia política («Margen de victoria») no tuvo la asociación esperada con los conflictos electorales asociados a la presencia de golondrinos en circunscripciones con un mayor desarrollo económico «Índice de desarrollo humano».

Siendo explícitos, una suposición fundamental del modelo fue que los votantes más acaudalados serían más resistentes a la compra de votos y, en general, podrían entorpecer cualquier práctica clientelista. Por ello, inicialmente se asumió que los conflictos relacionados con golondrinos tenían más probabilidad de ocurrir en municipios con bajo nivel de desarrollo humano y altos niveles de competencia política. No obstante, los resultados indicaron que en municipios con un alto nivel de competencia (menor «Margen de victoria»), la probabilidad de un conflicto electoral relacionado con los golondrinos aumenta con el «Índice de desarrollo» del municipio.

¿Cómo explicar tal hallazgo? Una respuesta sugerente y sólida es asumir que los votantes golondrinos son, por definición, electores de bajos recursos traídos de otras circunscripciones. Bajo esta premisa, en los municipios más pobres no habría razón para traer golondrinos pues en la misma circunscripción habría una gran cantidad de votantes locales dispuestos a ser movilizados a través de cualquier modalidad de compra de votos. Es decir, los candidatos pueden comprar votos "domésticos" y no "importarlos". En ese sentido, a medida que los ciudadanos de un municipio se vuelven más ricos, el costo de comprar su voto aumenta y disminuye el costo relativo del elector golondrino. Esto provoca que el uso de golondrinos sea una estrategia rentable en los municipios más ricos y, por lo tanto, debemos esperar que el conflicto asociado con la presencia de golondrinos aumente con el «Índice de desarrollo» del municipio. De esa manera, la capacidad de registrar a los no residentes en distritos más ricos crea efectivamente un mercado intermunicipal para la compra de votos.

Las tablas 3a y 3b presentan los resultados para el caso de la variable «Violencia electoral» utilizando los datos de los ingresos municipales de los años 2007 y 2009. En ambos modelos, los resultados apoyan ampliamente el argumento de que la violencia electoral es más común en los municipios más ricos, debido a que los beneficios asociados con el control del gobierno municipal se asocian positivamente con la violencia electoral. Asimismo, la presencia de un retador electoral recurrente «Re-retador», así como un «Margen de victoria» menor, están asociados con una mayor probabilidad de violencia electoral. El tamaño del municipio «Población», así como el nivel de Recursos municipales per cápita, también se asocian positivamente con la probabilidad de violencia electoral. Finalmente, tener más recursos discrecionales provenientes de las regalías por recursos naturales —los cuales disminuyen la cantidad de ingresos que un municipio recauda directamente de sus ciudadanos— también aumenta la probabilidad de la existencia de violencia electoral.

A su vez, la probabilidad de que una elección se anule y se convoque una EMC se asocia positivamente con el porcentaje del presupuesto que un municipio recauda directamente de sus ciudadanos «Ingresos directos» y el nivel del flujo de las regalías de recursos naturales en sus arcas (Regalías Mineras per cápita y Regalías Mineras -%). Estos resultados concuerdan con nuestro argumento de que a medida que aumentan los beneficios de controlar el gobierno (G), existiría una mayor probabilidad de que los candidatos estén más dispuestos a tomar las medidas necesarias, incluida la quema de cédulas, para inducir la convocatoria a una EMC, con la esperanza de que esta nueva elección se desarrolle libre de compra de votos o de algún otro tipo de fraude electoral (ver las tablas 4a y 4b).

Por último, el grado de competencia política medido a través de los resultados de las elecciones del 2006, no tiene una asociación estadísticamente significativa con la probabilidad que se convoque a una EMC. Ello debido a que el nivel de competencia política previo al parecer no es considerado por los retadores ni por el incumbente en sus cálculos o probabilidades de victoria. No importa si en la elección anterior la victoria del incumbente fue basada en prácticas desleales. Lo más seguro es pensar que la decisión de asumir la anulación de un proceso electoral se realiza sobre la base de los niveles de competencia, así como al manejo de las campañas de la misma elección, no de la previa. Entonces, si el retador o re-retador intencionalmente ha decidido anular una elección, es debido a que calcula que él podría ganar las elecciones en condiciones "justas", como las que ofrecería una EMC, al margen de los resultados de las elecciones previas.8

Conclusiones

Aunque la protesta violenta, los ataques a los locales de votación y la destrucción de las cédulas son relativamente comunes en muchos países de América Latina, casi no se han realizado investigaciones académicas sobre el tema. Esto puede deberse a la naturaleza cualitativamente diferente de la violencia electoral en la región en comparación con otras regiones, donde la muerte y las lesiones graves son comunes. En dicho contexto, el presente artículo tuvo como objetivo esbozar una explicación preliminar sobre el conflicto electoral y la violencia electoral en las elecciones municipales de Perú.

Las posibilidades distributivas obtenidas a través del control de un gobierno municipal jugarían un rol crucial en la probabilidad del conflicto electoral. Ello porque a medida que aumentan los recursos municipales, especialmente los derivados de las rentas de los recursos naturales, se eleva la probabilidad de la existencia de conflictos. Asimismo, los resultados muestran que habría muy pocas razones para que la competencia electoral en un municipio pequeño y pobre derive en conflicto electoral. Si bien el control del gobierno local puede tener una importancia simbólica para sus residentes, los costos de administrar un municipio pobre pueden superar los beneficios. Sin embargo, cuando las arcas municipales están llenas, las implicaciones redistributivas son claras y el control del gobierno local puede convertirse en un "botín" altamente deseado.

En ese sentido, el análisis ensayado ha corroborado que cuando los recursos municipales aumentan, especialmente por el incremento de rentas provenientes de la explotación de recursos naturales, crece la probabilidad de que ocurra un conflicto electoral. Este hallazgo empírico aportaría al debate sobre los efectos políticos de los sistemas fiscales que redistribuyen las regalías de los recursos naturales directamente a los gobiernos locales. Así, por ejemplo, Turnbull (1992, 1993) ha demostrado que la ilusión fiscal creada por las transferencias provenientes de niveles más altos de gobierno podría fortalecer las redes clientelistas y limitar la democracia local. Dicha investigación sugería que este tipo de sistemas también podría provocar violencia al aumentar la importancia del control del gobierno local. Esta última conclusión se constata también en el caso peruano.

Por último, a diferencia de la violencia electoral en África y el sudeste asiático, la violencia electoral en América Latina es moderada, a menudo se dirige contra los locales de votación y las cédulas de votación, y no afecta tanto a los votantes de los grupos opositores. En el caso de Perú, la destrucción de las cédulas de votación podría tener como efecto mediato la convocatoria a una nueva elección con la intervención de diversas instancias, incluso de nivel nacional, que supervisen con especial atención el desarrollo de la elección. Si asumimos que las elecciones municipales supervisadas por funcionarios nacionales serán más justas que aquellas supervisadas por funcionarios locales, quienes tienen intereses en el juego político, el conflicto electoral y la violencia electoral pueden ser interpretados, paradójicamente, como un recurso alternativo para fortalecer la democracia local, dado que obligan de manera efectiva a la realización de una elecciones más justas o libres de prácticas desleales e ilegales.








Referencias bibliográficas

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[Sobre los autores]

Gerson Julcarima

Peruano. Sociólogo e investigador del Instituto de Estudios Políticos Andinos (IEPA). Fue profesor del Departamento de Humanidades y de la Facultad de Arquitectura e Ingeniería de la Universidad de Lima. Realizó estudios de maestría en la Universidad Metodista de San Pablo (Brasil) y en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Entre sus últimas publicaciones figuran los artículos: «La democracia peruana según las Elecciones Generales 2016» (Elecciones, 16), «Evangélicos y elecciones en el Perú, 1979-2006» (Religión y poder en el Perú republicano, Fernando Armas (editor), 2008) y «Un esbozo histórico sobre la construcción de la identidad social de los protestantes en el Perú» (Socialismo y Participación, 100). Actualmente cursa un posgrado en Ciencia Política en la Universidad de Lethbridge (Alberta, Canadá).

Anthony Pezzola

Estadounidense. Obtuvo su PhD en Ciencia Política de la Universidad de Washington (Seattle, Estados Unidos). Fue profesor del Instituto de Ciencia Política de la Pontifica Universidad Católica de Chile y profesor visitante del Reed College (Portland, Estados Unidos). Entre sus últimas publicaciones destacan: «The Deep Roots of Protectionism in the Southern Cone: Constituent Interests and Mercosur’s Common External Tariff» (Latin American Politics and Society, 2018), «Cooperación diacrónica para intereses diversos: Intereses y lealtades provinciales en la formulación de políticas en Argentina» (Política y gobierno, 2017), «Trade Politics is Local Politics: Subnational Interests and Commercial Policy in Argentina» (Revista de Ciencia Política, 2017). Actualmente se desempeña como Director del Programa Internacional en Chile de la Washington University in St. Louis.

Notas

  1. Nos referimos a las elecciones para elegir alcaldes distritales. En el presente estudio no se incluyen los procesos electorales que definieron las alcaldías provinciales.

  2. Aunque la abundante literatura sobre el federalismo fiscal ha constatado empíricamente una relación positiva (De Carvalho y Cossío, 2000; Hines y Thaler, 1995 ; Turnbull, 1992).

  3. En nuestro análisis no estaríamos considerando las violaciones percibidas a la normas no formales ("juego limpio"), pero esto no cambia la lógica subyacente.

  4. Por razones de hacer más simple el modelo, asumiremos que el medio más eficiente para asegurar una elección a través del "juego desleal" es la compra de votos. No obstante, la lógica aquí presentada podría funcionar para casi cualquier forma de manipulación electoral.

  5. Las variables de competencia electoral son construidas considerando los resultados electorales del último proceso electoral. Por lo general, si no hubo ningún proceso de revocatoria, esto sería alrededor de 4 años antes del proceso electoral analizado. No obstante, si hubo alguna consulta popular de revocatoria, se han utilizado los resultados de dicha elección.

  6. En ambos casos (valor logarítmico per cápita y el porcentaje total de los ingresos directos) se utilizan valores de los años 2007 y 2009.

  7. Cabe indicar que la variable Rural (%) está correlacionada con el Índice de Desarrollo (con un coeficiente de 0.6), lo que puede indicar que el error estándar de esta última variable está sobreestimado debido a la correlación.

  8. Es posible también asumir que un incumbente que calculó mal su probabilidad de victoria electoral (y no invirtió lo necesario para asegurar sus votos) podría también buscar anular la elección, con el objetivo de ganar tiempo y fortalecer su base electoral.