10.53557/Elecciones.2019.v18n19.01

Artículos

Las reformas de reelección local en América Latina: escenarios y evidencia comparada*

Local reelection reforms in Latin America: scenarios and comparative evidence

TOMÁŠ DOŠEK

<[email protected]> Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú

ORCID: 0000-0003-4297-8456

[Resumen]

En la última década, la mitad de los países latinoamericanos cambió las reglas de reelección de los cargos ejecutivos locales. Sin embargo, estas reformas han tenido diversas modalidades y han ido en diferentes direcciones hacia reglas más permisivas o más restrictivas. Pese a su importancia y su frecuencia, la literatura comparada ha dedicado escasa atención a las reformas de los sistemas electorales subnacionales. En este artículo se describen los procesos reformistas y se ofrece una clasificación de las reformas de reelección de los alcaldes con el fin de entender mejor las maneras, las estrategias y las razones de estos cambios de reglas. El trabajo muestra que las reformas pocas veces toman en cuenta la dinámica política local y a sus actores, y se ven en la mayor parte "arrastradas" por lógicas políticas nacionales.

[Palabras clave] América Latina, reelección, sistema electoral, reforma electoral, política subnacional.

[Abstract]

In the last decade, half of the Latin American countries changed the rules of re-election of local executive positions. However, these reforms have had different modalities and have gone in different directions, towards either more permissive or more restrictive rules. Despite its importance and frequency, comparative literature has devoted little attention to the reforms of subnational electoral systems. This article describes the reformist processes and offers a classification of the mayors’ reelection reforms in order to better understand the ways, strategies and reasons of these reforms. The study shows that subnational electoral reforms rarely take into account local political dynamics and their actors, and mostly follow national political logic.

[Keyword] Latin America, reelection, electoral system, electoral reform, subnational politics.

[Recibido] 30/08/19 & [Aceptado] 01/10/19

* El autor agradece a Julio Ascarrunz, Antonio Cardarello, Camilo Filártiga-Callizo, Flavia Freidenberg, Ruth Eleonora López, Leiv Marsteintredet, Juan Pablo Milanese y Talita Tanscheit su ayuda en la confirmación de los datos sobre los sistemas electorales locales y sus reformas en los respectivos países.

1. Introducción

En marzo de 2015, el Congreso peruano aprobó con una amplia mayoría una reforma a la reelección en el cargo del poder ejecutivo local. La nueva norma prohibía la reelección inmediata de los alcaldes distritales y provinciales y gobernadores regionales. Anteriormente, la posibilidad de reelección era ilimitada. Actualmente, los alcaldes y gobernadores pueden volver a presentarse solo tras un periodo fuera del cargo. La reforma fue criticada por los especialistas, dados los bajos niveles de reelección en el país y como una respuesta inadecuada a los problemas de corrupción y autoritarismo en la política (subnacional). Aún más paradójicamente, la reforma electoral fue aprobada por los partidos nacionales presentes en el Congreso que cuentan con escasa presencia en los gobiernos subnacionales.

El caso peruano ilustra, posiblemente, una de las reformas más polémicas de la reelección a nivel local en la región. Esta reforma responde a un diagnóstico erróneo y es aprobada por partidos nacionales, cuya presencia en la política local es escasa. Este episodio reformista sugiere diversas preguntas sobre este tipo de procesos. ¿Cómo se cambian las reglas de reelección local en otros países de América Latina? ¿Cuánto se toma en cuenta a los actores y a las particularidades de las dinámicas políticas locales? ¿Cuáles son los diagnósticos y el razonamiento de los promotores de las reformas de las reglas locales? El artículo ofrece algunas respuestas preliminares a estas interrogantes, analizando el caso de las reglas de reelección del poder ejecutivo local.

La literatura comparada no ofrece muchas pistas para responder estas interrogantes. Los trabajos sobre las reformas electorales a nivel local son muy limitados (Jacobs & Leyenaar 2011). Si bien diversos autores sugieren la necesidad de estudiar estas reformas (Levick 2013; Freidenberg & Došek 2016a), testear las teorías nacionales en el ámbito subnacional y extender el foco del análisis, los estudios (de casos) empíricos son muy pocos. Esto limita el conocimiento y la manera de entender la política subnacional y sus incentivos, y el alcance de las lógicas nacionales en esa esfera.

Este artículo ofrece una primera exploración comparativa de las últimas reformas de la posibilidad de reelección del poder ejecutivo a nivel local en América Latina. En los últimos diez años, nueve países1 han registrado al menos una reforma a las reglas de reelección local.2 A esto se puede sumar el caso de Brasil que tuvo su última reforma en 1997. En cambio, en ocho países las reglas de reelección de los alcaldes no se han alterado.3 A su vez, estos casos representan escenarios diversos, con diferentes actores involucrados y tipos de interacciones entre niveles.

El artículo muestra a partir de evidencia empírica preliminar que las reformas suceden, de manera similar a las del nivel nacional, principalmente por intereses particulares de los gobiernos de turno. Además, los gobiernos nacionales no toman en cuenta, en muchos casos, a los políticos locales y "arrastran" los cambios en el nivel local a las reformas de reelección nacional, por motivos alejados de la problemática local, y el diagnóstico sobre el funcionamiento y las dinámicas particulares de la política local es escaso.

El resto del artículo se estructura de la siguiente manera. Primero, se revisa la literatura comparada sobre las reformas electorales. Segundo, se describen las reglas de reelección del poder ejecutivo local actualmente vigente. Tercero, se exploran las lógicas de los procesos de reformas, agrupándolos en cuatro categorías. El texto cierra con algunas conclusiones y lecciones comparadas y recomendaciones para futuros cambios.

2. Sistemas electorales subnacionales y sus reformas

La literatura sobre los sistemas electorales en las últimas dos décadas y media ha registrado un importante giro desde el análisis de los efectos de los sistemas electorales hacia las determinantes de estos, las razones de su adopción y reforma. Mientras los efectos se siguen analizando en la literatura, la "política de los sistemas electorales" ha ganado su propio espacio en la política comparada (Gallagher & Mitchell 2005; Leyenaar & Hazan 2011, entre muchos otros). De hecho, algunos autores argumentan que son los partidos los que determinan los sistemas electorales y no tanto los sistemas electorales que generan cierto tipo de sistema de partidos, invirtiendo los clásicos argumentos de Duverger (Colomer 2004; Benoit 2007).

No obstante, pese al creciente interés en las reformas electorales, el foco de los estudios ha sido casi exclusivamente nacional, confirmando un sesgo más general en la disciplina (Snyder 2001; Suárez-Cao, Batlle & WillsOtero 2017). Esto es paradójico, dado que, como argumentan algunos autores, las reformas a nivel subnacional son probablemente más fáciles de promover (Mitchell 2005) y, en consecuencia, posiblemente más numerosas que los cambios a nivel nacional. Entonces, no es sorprendente que algunos especialistas aludan a un sesgo en la literatura hacia el nivel nacional y una omisión en los estudios de las reformas electorales (Jacobs & Leyenaar 2011).4 Si bien las reformas en los niveles subnacionales pueden ser tratadas como "menores" (Jacobs & Leyenaar 2011), en muchos países los sistemas electorales locales son más permisivos, los gobiernos de esos niveles menos importantes vis-à-vis al nivel nacional (Molina 2007), y su diseño puede servir como "laboratorio" (Mitchell 2005) para los niveles nacionales o algunas reformas complejas o radicales pensadas para nivel nacional se pueden empezar a aplicar a nivel local (Molina 2007).

Los estudios (comparativos) de reformas electorales en América Latina sufren de las mismas limitaciones en términos del nivel de análisis. En términos generales, los trabajos comparativos no prestan atención a las reformas de los sistemas electorales subnacionales (García Díez 2006; Marenco 2006 & 2009; Buquet 2007; Remmer 2008; Negretto 2010 & 2015; Freidenberg & Došek 2016a & 2016b), aunque estos sufren diferentes cambios desde las reglas de reelección, duración del mandato, calendario electoral hasta los tipo de partidos y organizaciones políticas que pueden participar en las contiendas en cada nivel y la introducción de cuotas de género (y/o paridad). Ciertamente, en los países federales, particularmente los que gozan del "federalismo electoral" como Argentina y México,5 existen más trabajos comparativos sobre las reformas de la legislación electoral. En los países unitarios, los estudios de reformas subnacionales (particularmente, las locales) son muy escasos y dispersos.

De hecho, los trabajos que dan cuenta de los sistemas electorales locales en términos meramente descriptivos a nivel regional son también, más bien, pocos6. A nivel regional, Suárez-Cao (2016) ofrece un panorama de los sistemas electorales de nivel intermedio (regional, provincial, estadual) a raíz de la introducción de la elección directa de las autoridades regionales en Chile. Para el nivel local, Cardarello (2010) mapea las principales características de los sistemas electorales locales para toda la región y Aragón y Cruz Sarmiento (2018) revisan las reglas de reelección a nivel local en los países latinoamericanos en contexto de la reforma peruana. Posiblemente, Molina (2007) ofrece el estudio más completo hasta el momento, donde compara las reglas de elección tanto para los cargos legislativos como ejecutivos en los tres niveles del sistema político.7 Asimismo, el libro reciente de Freidenberg y Suárez-Cao (2014) da cuenta de algunos de los cambios en los sistemas electorales a nivel local en el marco más general del análisis de los sistemas de partidos desde una perspectiva multinivel. Sin embargo, dada la velocidad con la que se cambian las reglas electorales (en parte como consecuencia de los cambios a nivel nacional), estos trabajos quedan desactualizados.

Por lo tanto, esta revisión muestra que existe un espacio y una necesidad de actualizar las descripciones de los sistemas electorales locales (particularmente las reglas de reelección) y tratar de entender las formas de cómo se cambian estas reglas y con qué objetivos. Las dos siguientes secciones buscan contribuir a cubrir este espacio. Por un lado, se presenta un cuadro descriptivo de la legislación actual y se rastrean las últimas reformas y, por el otro, se ofrece una clasificación de los procesos de reforma electoral de la reelección para los cargos ejecutivos locales y se esbozan algunas de las lógicas y mecanismos de estos procesos.

3. Reglas de reelección del poder ejecutivo local

En los últimos años, varios países han experimentado cambios en las reglas de reelección para los cargos ejecutivos locales. En esta sección, se revisa el estado actual de estas reglas, los últimos cambios introducidos y las reglas previas. Asimismo, se evalúa la dirección (hacia unas más restrictivas o más permisivas) del cambio en las reglas. Por último, se examina también si las reglas de reelección de los alcaldes son similares o diferentes al tipo de reelección de cargos ejecutivos en el nivel intermedio y en el nivel nacional, y si los comicios son concurrentes con las nacionales.

El panorama actual en la región evidencia una amplia variación en las reglas existentes (Tabla 1). Sigue prevaleciendo el patrón de las relecciones indefinidas o ilimitadas, que en muchos países no registró ningún cambio desde la transición a la democracia. Chile o algunos países centroamericanos son paradigmáticos en ese sentido. A modo de ejemplo, en Chile hay actualmente varios alcaldes que han gobernado su municipio desde las primeras elecciones municipales en 1992. Varios otros países permiten una reelección inmediata o consecutiva, sea solo por esos dos periodos sin posibilidad de retornar o con la eventualidad de volver a presentarse tras un periodo fuera de la alcaldía. Entre los primeros se encuentran Ecuador, Paraguay8 o México, mientras que entre los segundos Uruguay o Brasil. La reelección de los alcaldes está prohibida en Colombia o Perú, aunque en el segundo país los alcaldes pueden volver a presentarse tras un periodo fuera del cargo.

La tendencia de las últimas reformas electorales no tiene un signo claro. Por un lado, en cinco países se dio un cambio de reglas hacia una normativa más permisiva. En tres países, coincidiendo con los patrones a nivel nacional, se instaló la reelección indefinida (Bolivia, Nicaragua y Venezuela). En dos países se introdujo la posibilidad de una reelección inmediata (Brasil, México) y en Paraguay se aclaró explícitamente en la última modificación legal de 2014 que los intendentes pueden buscar tanto la reelección inmediata como la no consecutiva.9 Por otro lado, en cuatro países de la región se dieron cambios hacia reglas más restrictivas. Ecuador volvió, siguiendo la política nacional, de reelección ilimitada a una consecutiva por un periodo. En Colombia y Perú se establecieron las reglas más estrictas, prohibiendo la reelección (inmediata). Finalmente, en el caso argentino, varias provincias y ciudades limitaron la reelección indefinida de los intendentes en los últimos años. Esto fue más comentado en el caso de los llamados barones del conurbano en la Provincia de Buenos Aires, donde se restringió la reelección a una sola inmediata (Piscetta 2019).

Las reglas de reelección de los ejecutivos locales en su mayoría no concuerdan con las reglas en el nivel nacional. En su mayor parte, la legislación local suele ser más permisiva,10 particularmente donde la reelección es ilimitada. En otros casos, las normas coinciden con las de nivel intermedio, pero no con el nivel nacional. Esto es así, particularmente, en los casos donde los comicios locales y regionales son concurrentes como en Perú o Uruguay. En cambio, en varios países las reglas de reelección ejecutiva son las mismas entre niveles, como es el caso de Bolivia, Nicaragua o Venezuela con reelecciones indefinidas y también Brasil y Ecuador con una reelección inmediata y Colombia sin reelección. En los seis casos, las reformas locales venían "arrastradas" por la legislación para las elecciones nacionales. En Argentina, la congruencia de las reglas electorales depende de cada provincia o municipio, aunque nuevamente en muchos municipios son más permisivas (en muchos casos de reelección ilimitada), haciéndolas incongruentes con las reglas nacionales.

Las elecciones locales tampoco son concurrentes en la mayoría de los casos con las elecciones nacionales. Dentro de este patrón general, existen dos tendencias. Por un lado, las elecciones locales son independientes tanto de las nacionales como de las regionales, como en Brasil o Paraguay. Por otro lado, en algunos países como Bolivia, Colombia, Perú o Uruguay, son concurrentes con las elecciones del nivel intermedio. En algunos casos particulares como El Salvador, los comicios locales son en principio no concurrentes con las elecciones presidenciales (aunque sí con las legislativas nacionales), pero pueden coincidir temporalmente (el mismo año, aunque no necesariamente la misma fecha como en 2009), dado que los mandatos de gobierno no tienen la misma duración. En Argentina y México depende de cada estado (y/o municipio), dado que éstos tienen la potestad de (des)vincular las fechas de las elecciones nacionales y poner su propio calendario electoral.11 Finalmente, las elecciones locales y nacionales son concurrentes en varios países centroamericanos.12

Como se desprende de este panorama, los países latinoamericanos muestran una amplia variación no solo en las reglas de reelección del poder ejecutivo local y las tendencias de las últimas reformas de este aspecto del sistema electoral, sino también en la congruencia de las reglas de reelección entre niveles y la autonomía que le confieren a los comicios locales en términos de concurrencia con las elecciones nacionales. La siguiente sección ahonda en las razones y las lógicas de las últimas reformas de la reelección ejecutiva a nivel local.

4. Cuatro procesos diferentes

Los procesos de reformas de las reglas de reelección para los cargos ejecutivos locales han mostrado dinámicas y lógicas muy diferentes entre sí. Si bien en varios países las normas se han mantenido estables, en otros los cambios en la legislación han cambiado los incentivos para los políticos locales. Estas reformas no han tenido una dirección muy clara, sino que existen varios casos de modificaciones hacia reglas más permisivas y restrictivas. A su vez, si bien este artículo examina solo la posibilidad de reelección, en varios países se han cambiado también otros elementos como la duración del mandato, la concurrencia con las elecciones en otros niveles o la aplicación de cuotas de género y/o paridad. Entender estos procesos y su variedad es esencial no solo por la importancia de los gobiernos locales per se y su cercanía con la ciudadanía, sino porque en varios países existen o se han estado discutiendo y tratando proyectos para cambiar las reglas de reelección recientemente.13

5. "Arrastre" de reformas nacionales

Posiblemente, la forma más común de cómo cambian las reglas de la reelección local es como parte de una reforma más general a nivel nacional. De esta manera, las modificaciones de la reelección, particularmente a nivel presidencial, "arrastran" cambios a nivel local, dado que la reforma altera la reelección en todos los niveles. Esto sucedió en casos tan diversos como Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto con reformas que introducían reglas más restrictivas como más permisivas.

Los cambios de las reglas de reelección presidencial en estos países normalmente responden a intereses y cálculos estratégicos de los actores políticos, que buscan habilitar la permanencia o bloquear el retorno de alguno de los posibles candidatos a la presidencia (Došek 2018). De esta manera, las consideraciones y el diagnóstico sobre las ventajas y problemas de las modificaciones de estas reglas a nivel local no reciben mayor atención. Diversos procesos recientes ilustran esta dinámica. Varios de ellos culminaron y, efectivamente, alteraron la legislación (Colombia, Ecuador), mientras que en otros no terminó de aprobarse la reforma (Brasil). La principal consecuencia de este tipo de procesos es la alta incertidumbre que introducen los conflictos políticos nacionales en la política local. En otras palabras, los alcaldes (pero también los gobernadores)14 no tienen seguridad de acuerdo a qué reglas van a competir, por razones que no están relacionadas con la dinámica política local y dependiendo de reformas que promueven actores políticos de nivel nacional que obviamente no son ellos (ni necesariamente pertenecen a los mismos partidos).

Esto es particularmente patente en el caso de las reformas más restrictivas. En Ecuador se acabó con la reelección ilimitada a raíz del referéndum en 2018 propuesto por el presidente Lenín Moreno. Este cambio era resultado de su pugna con el expresidente Rafael Correa, de desmontar su legado institucional y de impedir la vuelta de este último al poder. La reforma no tomó en cuenta las dinámicas de la política local y sus particularidades al momento de promover el cambio institucional. Los mismos actores políticos no se mostraban muy críticos con la restricción (El Telégrafo 2018); de hecho, algunos reconocían que la reelección indefinida no es necesariamente positiva y que aprovechaban la reelección por varios mandatos consecutivos solo porque lo permitía la legislación (El Comercio 2017). En ese contexto, varios de los alcaldes no descartaron presentarse para otros cargos (concejales locales o a nivel regional de prefecturas), que les permitiría continuar su carrera política (El Universo 2018).

Por su parte, en Colombia, la reforma constitucional de 2015 prohibió la reelección (inmediata) en el cargo presidencial. Ese cambio "arrastró" también a los alcaldes (y gobernadores), imposibilitando a los incumbentes volverse a presentar inmediatamente para un nuevo periodo de gobierno.15 De manera parecida a Ecuador, esta decisión fue guiada por la posibilidad de un nuevo mandato de Álvaro Uribe en la presidencia del país y poco tomó en cuenta la dinámica local. La falta de consenso se evidencia también en el debate público que se acrecentó en 2018 y de las proclamaciones del propio Uribe a favor de la reelección inmediata a nivel local (El Espectador 2018). Estas venían en respuesta a la propuesta legislativa de prolongar el mandato de los ejecutivos locales y hacerlo coincidir con los periodos presidenciales, de tal manera que las elecciones sean concurrentes. La discusión ofreció una amplia diversidad de opiniones entre políticos de todos los niveles y (de momento) no llegó a prosperar en el Congreso, debido a su politización (El Nuevo Siglo 2019).

El debate sobre la reforma política en Brasil siguió patrones parecidos. El proceso de reforma iniciado en 2015 propuso, entre otras cosas, prohibir la reelección inmediata, para todos los cargos ejecutivos (Došek 2018). Nuevamente, faltó un tratamiento particular y diagnóstico de la prohibición de la reelección de los prefeitos. La reforma, finalmente, no prosperó en medio de la destitución de la presidenta Dilma Rousseff a finales de 2015, y comienzos de 2016, y pasó a un segundo plano. Sin embargo, hasta la actualidad sigue abierta la posibilidad del cambio de las reglas, pero la discusión está centrada en la probabilidad de que se reelija el actual mandatario, Jair Bolsonaro, sin un análisis de las dinámicas políticas subnacionales o la posibilidad de reformas diferentes en los respectivos niveles del sistema político.

6. Decisión nacional de partidos sin (mucha) presencia local

El caso peruano presenta una manera extrema de proceder de las élites nacionales analizado en la sección anterior. Si bien los congresistas parecen tomar en cuenta (al menos discursivamente) el contexto local, hay una brecha entre el diagnóstico y la solución, los actores que deciden sobre la reforma tienen escasa representación en los gobiernos subnacionales, sobre cuyas reglas legislan, y se trata más bien de un golpe de efecto sobre los políticos subnacionales dirigido hacia la opinión pública. En ese sentido, la reciente reforma de 2015 que prohibió la reelección en los cargos ejecutivos subnacionales (gobernadores regionales y alcaldes provinciales y distritales)16 es posiblemente ejemplo de la peor manera de proceder.

El contexto político peruano es caracterizado, entre otros elementos, por la ausencia de fuertes partidos políticos con presencia territorial y por bajas tasas de reelección. Por un lado, los partidos nacionales, con representación en el Congreso Nacional, lograron en las elecciones subnacionales de 2014 (las últimas antes de la reforma) solo alrededor de un tercio de los cargos ejecutivos (Tuesta Soldevilla 2018). El resto fue ocupado, particularmente, por movimientos regionales o listas provinciales y distritales (todos sin representación legislativa nacional). Por otro lado, las tasas de reelección para cargos ejecutivos subnacionales han sido constantemente bajas entre 2006 y 2014, y en los últimos comicios antes de la reforma (2014) no llegaron al 20 % (Aragón & Incio 2014).

La propuesta de impedir la reelección inmediata tuvo básicamente dos justificaciones, relacionadas con el autoritarismo y la corrupción (Vivas 2016; Aragón & Cruz Sarmiento 2018). Por un lado, la reelección ilimitada permitía la existencia de caudillos que controlaban sus distritos como una "chacra" por varios periodos. Sin embargo, estos casos han sido más bien excepcionales, dadas las bajas tasas de reelección mencionadas. Por otro lado, la corrupción es inherente al sistema político peruano (Quiroz 2019) y no está necesariamente vinculada a la reelección ni al nivel subnacional. En todo caso, pensar que la no reelección va a eliminar la corrupción es más bien ingenuo y simplista.17 De hecho, dada la imposibilidad de reelección inmediata, los gobernadores y alcaldes podrían tener aún menos incentivos para no incurrir en actos de corrupción y abuso de poder, al no poder ser castigados en las urnas.

En este contexto, el cambio institucional aparece más bien como instrumental, aprovechando el momento de aparición de varios casos importantes de corrupción para mostrar ante la opinión pública que "se está haciendo algo". A su vez, la medida puede ser vista también como obstáculo al fortalecimiento y consolidación de los liderazgos regionales, que se podrían convertir en posibles desafiantes de los políticos nacionales. Es sintomático que la propuesta legislativa original incluía también la prohibición de la reelección de los legisladores nacionales, pero finalmente ésta fue excluida de la ley (Vivas 2016).18

7. ¿Abriendo el escenario local?

Los casos donde la reelección a nivel presidencial está prohibida, pero a nivel local existen normas menos restrictivas, representa un tercer escenario. Curiosamente, en Guatemala y Honduras existe reelección indefinida de alcaldes, aunque los presidentes están prohibidos de buscar la reelección. En Honduras se permitió la reelección presidencial inmediata en un proceso reformista bastante cuestionado en 2015 (Došek 2018). Asimismo, en Paraguay y México está permitida una sola reelección de intendentes y presidentes municipales, respectivamente, mientras a nivel nacional está prohibida de cualquier manera.

Mientras en los países centroamericanos la reelección de alcaldes no registró cambios, en Paraguay las reglas han ido cambiando varias veces en las últimas tres décadas, y en México solo recientemente se experimentó con una reforma hacia leyes más permisivas. Las reformas en Paraguay y México evidencian que la reelección inmediata a nivel local puede existir en países donde la reelección a nivel nacional es rechazada mayoritariamente por la población.19 En ambos países la imposibilidad de reelección presidencial se justifica por el temor a presidentes (todo) poderosos, tendencias personalistas y caudillistas y concentración y abuso de poder.

Por lo tanto, la reelección a nivel local de alguna manera reconoce que la dinámica política local puede ser diferente y puede permitir que los alcaldes aspiren a un segundo mandato. Esto se debe, posiblemente, a que el poder de los alcaldes es comparativamente menor. En Paraguay existía la reelección (no consecutiva) desde la década de 1990, la reforma de 2001 permitió la reelección inmediata y la reciente modificación de 2014 aclaró que la reelección pudiera ser tanto inmediata como no consecutiva (siempre una sola). En términos prácticos, este último cambio permitió la posibilidad de un tercer mandato para quienes en 2014 estaban ocupando la intendencia por segunda vez. Al no ser retroactiva la ley, se computaba el periodo electoral 2010-2015 como el primer mandato y se posibilitaba un segundo, consecutivo o no, haciendo la regla más permisiva. Ciertamente, estas reformas generaron más bien problemas en la interpretación sobre a quién se aplican los cambios legales y cómo se computaban los periodos de reelección, dado que con cada reforma se empezaban a contar de nuevo los periodos que puedan ocupar los intendentes.

La introducción de la reelección de los presidentes municipales (junto con la reelección legislativa en todos los niveles)20 en México rompe con la prohibición de esta posibilidad para los cargos ejecutivos. Ciertamente, la reelección de gobernadores y presidentes permaneció prohibida. La interpretación de este cambio fue controversial. Sus defensores argumentaban que la reelección fomenta la profesionalización de los políticos, permite la rendición de cuentas de los políticos electos y, en última instancia, debería mejorar su desempeño (García 2018). Sus detractores sostenían, entre otros argumentos, que la reelección local podría abrir puertas a la reelección a nivel estatal o federal, rompiendo con la tradición institucional mexicana y posibilitando el continuismo y la concentración del poder en el cargo presidencial. Por tanto, no queda claro hasta qué punto la reforma reconoce la particularidad de la política local y hasta qué punto es un primer paso en una gradual relajación de las reglas de reelección en los otros niveles del sistema político.

8. Reformas por gobiernos subnacionales

Argentina es el único país (junto en cierto punto con México) donde los gobiernos subnacionales, tanto provinciales como municipales, pueden introducir modificaciones a las reglas electorales que regulan el acceso al poder. En los demás países federales, las leyes son impuestas directamente desde el gobierno federal (Brasil y Venezuela) o aprobadas a nivel federal e implementadas con cierto margen de maniobra por los gobiernos estatales (México). En consecuencia, las reglas de reelección de los intendentes varían ampliamente entre las provincias e, incluso, dentro de ellas.

En las provincias donde no existen las Cartas Orgánicas (CO) como Santa Fe, Mendoza, La Pampa o la Provincia Buenos Aires, el gobierno provincial impone las mismas reglas para todos los gobiernos municipales. En las demás provincias, los municipios grandes que cuenten con su propia CO pueden regular también las reglas de reelección. Asimismo, las reglas no necesariamente coinciden entre el cargo de gobernador provincial, intendentes de municipios con CO y los demás intendentes de localidades que no disponen de su propia Carta Orgánica. A modo de ejemplo, en la provincia de Jujuy, el gobernador se puede reelegir de manera inmediata por una sola vez, la reelección de los intendentes de municipios sin CO es indefinida. Lo mismo sucede en los municipios con CO.

En las provincias que no conceden a sus municipios la posibilidad de promulgar Cartas Orgánicas (CO) se dieron las últimas reformas en la Provincia de Buenos Aires y en Mendoza.21 En ambos se restringió la posibilidad de reelección de los intendentes de ilimitada a una sola reelección inmediata, a raíz de iniciativas que venían de gobiernos anteriores o líderes no necesariamente aliados a los gobernadores que finalmente promulgaron la reforma de reelección. Estas reformas se aplican directamente a todos los municipios en cada provincia, dado que sus municipios carecen de la posibilidad de aprobar CO propias.

La prohibición de la reelección indefinida llamó la atención particularmente en el caso de la Provincia de Buenos Aires (PBA), dado que contiene aproximadamente un tercio del padrón electoral nacional y los municipios del Conurbano Bonaerense que concentran en gran parte este electorado se caracterizaban por la presencia de los llamados barones del conurbano. El término se refiere a los poderosos intendentes de estos municipios que permanecían en sus cargos por periodos prolongados, incluso de más de dos décadas. Si bien varios de ellos perdieron en las elecciones ya en 2015, otros pueden optar por un último periodo en las elecciones de 2019, donde varios también planean volver tras su derrota en 2015.

Paradójicamente, tres de las provincias más importantes del país no otorgan autonomía a sus municipios vía CO. Esto hace más sencillo cambiar las reglas de reelección en sus municipios. Sin embargo, en las otras provincias, las grandes ciudades cuentan con esa autonomía y en muchos casos con reelección indefinida para los intendentes, lo cual hace menos probable las reformas. En los demás municipios, los menos poblados y políticamente con menor transcendencia, los gobiernos provinciales pueden imponer reformas a los gobiernos locales. Por tanto, se da una situación contradictoria donde en muchas ciudades grandes de la mayoría de las provincias, los intendentes cuentan con suficiente autonomía para poder cambiar sus propias reglas, algo impensable en los países unitarios,22 a pesar de que allí los alcaldes pueden contar en muchos casos con mayor poder.

9. Conclusiones

El artículo muestra que las reformas de las reglas de reelección para los cargos ejecutivos locales en América Latina responden en pocos casos a un diagnóstico adecuado de la dinámica política local. Más bien se ven arrastradas en los cambios de la legislación nacional o en los intereses de los políticos en ese nivel. Por tanto, estas reglas locales gozan de poca autonomía no solo por el propio diseño de los cambios institucionales sino también en términos del análisis y consideración de las particularidades de la política en los municipios.

Esta situación deriva en poca estabilidad, uso político y baja predictibilidad de las reglas electorales y sus incentivos (en un nivel de gobierno cada vez más importante). A su vez, esta tendencia contribuye a que los actores políticos tengan poca capacidad de adaptación a los nuevos incentivos y proyección para el futuro, aumentando la incertidumbre en la política (Lupu & Riedl 2013; Calvo & Negretto en prensa). En consecuencia, se refuerzan los patrones de cortoplacismo e inestabilidad endógena en el sistema político y posiblemente disminuyen los incentivos para un buen gobierno.

El artículo evidencia que en más de la mitad de los países se dio al menos una reforma de las reglas de reelección en la última década. Asimismo, en los otros países surgen o se discuten iniciativas en pos del cambio, especialmente de cara a los respectivos comicios locales. Esto es particularmente el caso en los países donde la reelección es indefinida, donde se revive la controversia sobre los "eternos" alcaldes, "barones", caudillos locales o "señores feudales" que impiden la alternancia en el poder y la renovación de los liderazgos políticos (Došek 2019). Se trata de un fenómeno generalizado presente en países tan diferentes como Argentina (en la Provincia de Buenos Aires, antes de la reforma), Chile, Honduras o Perú (antes de la reforma). Paradójicamente, es allí donde se tiende a pensar más en la dinámica propia del nivel local, dado que a nivel nacional muchas veces no existe la reelección ilimitada.

La experiencia comparada en la región entrega algunas posibles lecciones para los futuros procesos de reformas. Primero, se debería considerar el nivel local como autónomo en su propia regla, evitando que las modificaciones deriven de los cambios en la reelección presidencial. Las reglas de la política local precisan de su propio diagnóstico. Segundo, las reformas se deberían discutir fuera del periodo electoral, donde es más probable que el rechazo de los incumbentes sea mayor en el caso de las restrictivas o donde no sean aprobados instrumentalmente para los políticos de turno en el caso de las permisivas. Asimismo, los cambios de las reglas se deberían aplicar a partir de los siguientes periodos a las reformas para disminuir su rechazo en caso de las reformas restrictivas y no se deberían aprobar cerca de las elecciones para evitar procesos accidentados, improvisados y para que haya suficiente tiempo para todos los actores involucrados a adaptarse a las nuevas reglas. Tercero, las reformas de reelección deberían aclarar no solo la posibilidad de vuelta al poder misma, sino también cuánto tiempo antes deberían (obligatoriamente) dejar el cargo (pedir licencia) los incumbentes para dedicarse a la campaña electoral o con qué partidos (el mismo o diferente) pueden volver a presentarse.

Evidentemente, los efectos de las reformas son limitados. Los políticos encuentran maneras de adaptarse. Entre las más comunes es, sobre todo en la existencia de reelección no consecutiva, la candidatura de los familiares o personas de confianza que son en muchos casos figuras puestas por los alcaldes salientes (Muñoz 2018; Došek 2019). Por tanto, esa regla no implica necesariamente un verdadero cambio sino solo un periodo de espera para que vuelva el alcalde original. La reelección por uno o dos periodos vigentes en algunos contextos y planteados en otros, debería ser definitiva y el alcalde (la alcaldesa) se debería mover a otro cargo, en otro nivel del sistema político. Asimismo, cualquier posibilidad de reelección tiene que ir acompañada de un control y una fiscalización por parte de otros organismos públicos, medios de comunicación y partidos de oposición.

Finalmente, las reelecciones indefinidas contribuyen, como es el caso a nivel nacional, a una excesiva concentración de poder en las manos de los alcaldes que en muchos países enfrentan menos control y atención de los medios de comunicación e impide alternancia en el cargo, dificultando particularmente la llegada de mujeres a la vida política. De la misma manera, un solo periodo parece demasiado corto para realizar proyectos de más largo plazo y es un constante reclamo de los alcaldes, además de que impide la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. Por tanto, dos o tres23 periodos sucesivos (sin la posibilidad de volver al presentarse para el mismo cargo) aparecen como un punto intermedio entre los dos extremos.

Referencias bibliográficas

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[Sobre el autor]

Tomáš Došek

Tomáš Došek es Profesor a Tiempo Completo en el Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Doctor en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha realizado estancias de investigación o trabajo de campo en Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay, Portugal o Uruguay. Sus líneas de investigación son los partidos políticos, las reformas electorales y la política subnacional en América Latina. Co-editor de dos libros: Mujeres en la política. Experiencias nacionales y subnacionales en América Latina (IECM Y IIJ-UNAM, 2018) y Women, Politics, and Democracy in Latin America (Palgrave, 2017). Ha publicado artículos en revistas como Democratization, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, Taiwan Journal of Democracy, Regional & Federal Studies, Política y gobierno o Dados.

Notas

  1. En el caso de Argentina, estas reformas se dan a nivel provincial o a nivel local.

  2. Aquí se analizan solo los últimos cambios en cada país. Por tanto, es probable que en algunos países haya habido más de una modificación durante la última década.

  3. Se emplea el término “alcalde” en forma genérica para referirse al cargo ejecutivo local, aunque en algunos países se le denomina “intendente”, “presidente municipal” o “prefeito”.

  4. A su vez, pocos trabajos analizan los procesos de las reformas a nivel subnacional en general, siendo más comunes estudios de caso en determinadas unidades subnacionales en países federales o con altos grados de devolución de poderes a los territorios.

  5. Ver, entre muchos otros trabajos, los libros de Calvo y Abal Medina (2001) y Peschard (2008), para los respectivos casos.

  6. Esto es parecido a la tendencia en Europa. Ver, entre otros, el trabajo de van der Kolk (2007).

  7. Molina tiene trabajos previos sobre el mismo tema de mediados de la década de 1990 (Molina & Hernández 1995).

  8. En Paraguay, la reelección puede ser no consecutiva.

  9. Esto tuvo efectos prácticos sobre la reelección inmediata también, porque se dio la interpretación que incluso personas que en 2015 estaban terminando su segundo periodo consecutivo se podían presentar por uno más y así prolongar para uno tercero en el cargo (Vargas Peña 2015).

  10. Esto concuerda con tendencias identificadas por otros autores anteriormente (Molina 2007).

  11. Ciertamente, las elecciones se mueven en ciclos, donde tienen lugar los comicios en gran parte de los municipios a lo largo de ese año. Por ejemplo, el actual ciclo en Argentina es el de 2019, mientras en México hubo uno en 2018.

  12. En República Dominicana las elecciones fueron concurrentes hasta 2016. En 2020 tendrán lugar ambas contiendas, pero en meses diferentes. Mientras que las municipales se celebrarán en febrero, las nacionales en mayo.

  13. Ver por ejemplo Ramírez (2019) para Costa Rica o Radio América (2019) para Honduras, entre otros.

  14. Se refiere, genéricamente, al cargo ejecutivo del nivel intermedio del sistema político. En los respectivos países de la región existen diferentes equivalentes.

  15. En 2014 se trató el tema de la reelección subnacional por separado en una propuesta “improvisada” del Gobierno nacional de ese momento (Acuña 2014), con el fin de unificar los periodos electorales con el nivel nacional.

  16. Ver Neyra Zegarra (2018) para una descripción detallada del proceso de la reforma.

  17. Ver Requena (2018) al respecto.

  18. La prohibición de la reelección de los congresistas fue promovida y aprobada en un referéndum nacional en 2018.

  19. En México no ha sido seriamente planteada esta posibilidad, y en Paraguay los intentos de instalar este tema en la agenda terminaron fracasando y, en 2018, produciendo serios disturbios sociales y episodios de inestabilidad.

  20. Se estableció un periodo máximo de 12 años.

  21. Asimismo, se ha estado considerando en la provincia de Santa Fe (El Cronista, 2017).

  22. Eso es impensable también a nivel intermedio en los países unitarios.

  23. Se trata de una propuesta que se está discutiendo actualmente, por ejemplo, en Costa Rica (Quesada 2019).