El mundo rural peruano es el de las pequeñas aldeas donde las familias establecen relaciones cara a cara, se ocupan de la agricultura, la ganadería, la producción de artesanías y el comercio de pequeña escala con la ciudad. Tienen muy bajos ingresos monetarios que perfilan su pobreza, esto es, necesidades básicas insatisfechas, analfabetismo funcional y escaso interés por la política. Si bien, distinto del mundo urbano, el mundo rural no permanece aislado, el flujo de mercancías y de personas, y, sobre todo, la amplia cobertura de los medios de comunicación, radio, televisión y teléfonos celulares, a partir del siglo XXI, han consolidado un mercado, una cultura y un escenario político nacionales.

En el pasado, en las comunidades campesinas de aquí, alejadas de la modernidad que trajeron la reforma religiosa, la Ilustración y la Revolución industrial, el individuo no existía y su decisión tenía que seguir a la colectividad. En el Perú, en donde no hubo una experiencia como la Revolución francesa o la mexicana, el arribo de la modernidad fue muy lento y no ha terminado de abarcar al conjunto nacional, cuando ya comienza la era de la información. Como la política ha cambiado -casi sin transiciónde los caudillos y los partidos ideológicos a la videocracia y la mercantilización de la política, las corrientes cruzadas dejan gente en los dos extremos: unos que creen que algunos han nacido para gobernar y votan por ellos, y en el otro, los que creen que el Estado y las políticas públicas no les afectan y pueden prescindir de los políticos e inclusive de su derecho al voto.

La conducta electoral se explica por la cultura política, aunque solo sea una fracción de ella. Se refiere a la voluntad de acudir a votar y de elegir entre distintos candidatos, lo que presupone haberse informado y hallado una preferencia o, de lo contrario, haber optado por votar en blanco o anular el voto. Significa la adhesión a determinada opción a lo largo del tiempo o el cambio repentino; también el haber participado en actos públicos, haber hecho o no trabajo proselitista, ser candidato/a o ser personero de la lista ante la mesa de sufragio.

Las encuestas sobre actitudes y preferencias políticas no llegan al mundo rural debido a su lejanía, mayores costos y a que su población representa una cuarta parte del total nacional, de manera que los resultados de las elecciones nacionales y subnacionales, así como el Índice de Participación Electoral¹, son indicadores más seguros para aproximarse a un conocimiento de lo político en los pobladores rurales.

2. Ciudadanía, capital social y vida política en el mundo rural

La conducta ciudadana no es una emanación directa de la edad, el nivel de ingresos económicos o de instrucción escolar, ni tampoco una actuación del guion que dicten los líderes de opinión a través de los medios. Como autorreferencia de la libertad de conciencia y de la igualdad de derechos y de obligaciones, la ciudadanía democrática es un producto complejo de la crianza hogareña, el tipo de socialización temprana, la autoestima, las prácticas religiosas, la capacidad de resistencia a la adversidad, la vocación transgresora de la adolescencia, pero también de la influencia de los medios de comunicación, las lecturas, las opiniones de los líderes colectivos, factores todos que forman la cultura política del medio en el que se desenvuelve el individuo.

El ejercicio de la ciudadanía política es la participación en el proceso de toma de decisiones sobre los asuntos que interesan a una comunidad. Supone la conciencia de los derechos a elegir y ser elegido, a formar partidos, a pedir que las autoridades rindan cuentas, a revocar el mandato de los elegidos, a la información, etc. No se reduce al ejercicio del derecho al sufragio, sino que abarca actos como vigilar la gestión de las autoridades, proponer soluciones que mejoren su gestión, formar parte de las comisiones encargadas por las autoridades, etc.

Si bien el ejercicio de la participación política no se reduce a las elecciones, se puede decir que ellas son un momento privilegiado para medir el grado de ejercicio ciudadano político. No obstante, «el acto de votar o la orientación de un voto emitido puede no tener nada que ver con las ideas que el votante tenga sobre candidatos, partidos y valores políticos, sino con amenazas, engaños o regalos» (Winocur, 2002) o no ser reflexivo cuando es una decisión de última hora, como señala el estudio de 2016 que afirma que el 22 % de los electores peruanos deciden su voto el día de las elecciones y el 17 %, la semana anterior (JNE, 2019).

En los distritos rurales, sus vecinos conocen más o menos la vida privada de los demás, con todas las consecuencias que ello puede traer. De ahí que la sabiduría popular formuló el adagio aquel de 'pueblo chico, infierno grande'. No obstante, el hecho de que la vida privada sea poco o muy ventilada no debe confundirse con que haya vida pública. En efecto, la vida pública se refiere a las ocasiones, los espacios o la participación de los adultos de un pueblo o una ciudad en el conocimiento, debate, desacuerdos y acuerdos sobre asuntos de interés general.

En los pueblos del Perú no hay comités ni de partidos ni de movimientos regionales; los alcaldes no hacen asambleas de rendición de cuentas y casi no hay sesiones del Concejo Municipal. No hay consejos de coordinación local ni se eligen juntas vecinales comunales, y el proceso del presupuesto participativo se cumple de manera más formal que real, pues el ciudadano común y corriente no sabe cuál es el presupuesto de su municipalidad ni cómo se gasta, ni parece interesarse en ese asunto. Tampoco se conoce ni usa el mecanismo de la rendición de cuentas.

Donde hay comunidades campesinas o donde existen los comités de regantes se reúnen de tanto en tanto para repartir las faenas de trabajo colectivo, pero nada más. Los comités del vaso de leche se reúnen para recibir los alimentos y las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA), un par de veces al año, en las que la asistencia queda garantizada por la amenaza de la multa sobreviniente a los ausentes. No hay vida pública. El interés por la política es mínimo (Zevallos, 2002; Torres, 2010) y los simpatizantes de partidos nacionales son escasos. No existe una prensa local y las emisoras radiales no fomentan un debate entre representantes de distintas opiniones en torno a algún asunto de interés público.

En medio de una cultura patriarcal y autoritaria, sedimentada en siglos, a la que se agrega esa carencia de vida pública, no puede surgir una ciudadanía democrática robusta, sino un precario ejercicio de derechos y la búsqueda del favor del poderoso, donde el destino pesa más en sus vidas que las políticas públicas de un Estado lejano, casi inexistente, aunque como fuerza y amenaza.

Cuando llega la temporada electoral, dado que no ir a votar puede acarrear una multa, se desata la lucha por el poder local y se abre la transacción de franquicias de partidos-marcas electorales, desde el momento en que un grupo de interés se traza el objetivo de conquistar la alcaldía. La política toma la forma de un fuego cruzado de rumores -que, por definición, son distorsiones o invenciones de la palabra del adversarioy tal vez de algunas pintas en las paredes y volantes o 'mosquitos' anónimos. No hay debate público, y cuando la ONPE y el JNE invitan a los dos grupos enfrentados a talleres para que expongan sus propuestas, en muchos distritos brillan por su ausencia.

Por tanto, se puede asumir que la cultura política de la mayoría de los ciudadanos de los distritos rurales se aproxima a los dos tipos ideales señalados por Almond y Verba (1963), es decir, la 'cultura política parroquial', aquella en que los individuos tienen poca o ninguna conciencia del sistema político nacional, no lo conocen, no se consideran afectados por él, no demandan nada y tampoco esperan ninguna respuesta del sistema a sus necesidades. Por otro lado, está la 'cultura política de súbdito', aquella en que el ciudadano tiene conocimientos acerca del sistema político pero lo ve como un todo del que, fundamentalmente, recibe ayuda para atender sus necesidades. Las relaciones con el sistema son pasivas, pendientes sobre todo de sus decisiones -programas sociales de ayuda, seguro de desempleo, pensión de jubilación...y la ciudadanía es obediente a la autoridad, pero con muy poca o ninguna disposición a participar.

Los estudios de Carrión, Zárate, Boidi y Zeichmeister (2020) basados en encuestas aplicadas en sectores urbanos y rurales, muestran un incipiente y frágil aprecio de la democracia como forma de gobierno -55,4 % de apoyo como promedio de siete mediciones y solo 44 % en zonas rurales-, así como desconfianza en las instituciones, particularmente en los partidos políticos, por la incapacidad que mostraron y muestran para resolver sus necesidades básicas, en medio de un periodo de crecimiento económico pocas veces visto en la historia del Perú.

Tenemos una cultura política autoritaria dominante en la mente de la mayoría de peruanas y peruanos, en la que prima la figura fantasmagórica del siervo-ciudadano que cuando adquiere poder se transforma en el deseo de ser patrón-autoridad (Portocarrero, 2010). Es la misma que reclama mano dura y apoyaría un golpe de Estado contra autoridades legítimas, en caso de alta incidencia delincuencial. Es la misma que tiene al caudillo como el actor central de la vida política. Esta cultura ve el abuso de poder como natural y no como algo que debe ser rechazado y castigado y que se resume en la frase 'roba pero hace obra' con la que se juzga la gestión de algunos representantes. Esta cultura educa electores sumisos que buscan un salvador, un enviado desde lo alto a hacer milagros, electores sumisos que no se ven iguales a los gobernantes, y que viven sometidos al destino, al racismo, al machismo que los clasifica, separa y mantiene divididos en un proceso trunco de construcción de la Nación, cultura autoritaria cimentada por instituciones de carácter vertical como la Iglesia y el Ejército (Nugent, 2010).

3. Pobreza económica y participación electoral

La pobreza es una situación social compleja que supone no solo carencias materiales por los bajos ingresos monetarios; es también una situación subjetiva de baja autoestima condicionada por la falta de capacidades para hacer de una vida productiva, una vida que fructifique en logros que gane el reconocimiento social y el acceso a los bienes culturales producidos socialmente. Existe un consenso en la economía política que define que el modo de producción capitalista ha ensanchado la brecha económica, social y cultural entre la ciudad y el campo debido a que la primera extrae los excedentes del segundo por los desiguales términos de intercambio entre sus productos.

En la sociedad peruana, los sectores agrarios son subalternizados siendo sometidos intrínsecamente a condiciones de marginalidad. Solo el 25 % de la población vive en distritos con menos de diez mil habitantes. Allí, el grado de ausentismo el día de las elecciones es mayor que en las ciudades, por las distancias entre los hogares y los centros de votación, o porque el transporte es escaso y de costos elevados, en otros casos por el número de indocumentados. Como son pocos y están dispersos la oferta electoral de las organizaciones políticas es distante.

En el mundo, los que más acuden a votar son los ciudadanos de mayores ingresos económicos, los de mayor nivel educativo y mayores inquietudes políticas. El voto obligatorio cumple la función de equilibrar la balanza política buscando la participación de los más pobres, los menos educados y menos interesados en política, haciendo realidad el principio democrático de un ciudadanoun voto. En América, los 15 países que tienen voto voluntario tienen una participación ciudadana promedio del 60,6 %, mientras que los 12 países con voto obligatorio registran un promedio de 73,4 % (Hernández, 2019).

En los estudios del comportamiento electoral, la concurrencia al acto electoral es un indicador fundamental. Así, los politólogos denominan abstención al acto de no presentarse en el centro de votación en los Estados donde el sufragio es facultativo. Esa abstención se debe a múltiples factores y puede interpretarse de distintas maneras, ya sea como un acto libre y consciente de protesta contra el sistema político, de simple abulia del elector, de indiferencia frente a las candidaturas o porque factores ajenos a su voluntad determinaron su ausencia (Nohlen, 2004).

No obstante, en aquellos países en los que la asistencia a votar es obligatoria y, por tanto, una sanción económica, existe una compulsión a concurrir que, en el caso de los ciudadanos pobres o extremadamente pobres, resulta significativa. La estadística del ausentismo en el Perú no puede determinar las causas que lo motivaron, por lo que puede tener el mismo abanico de posibilidades que las de países con voto voluntario; sin embargo, pueden pesar más factores externos, tales como distancia del centro de votación, carencia de medios de transporte, mal clima, enfermedad, discapacidad o viaje fuera de la localidad. En un estudio de la ONPE se llegó a determinar que la insatisfacción frente a la política explicaba la omisión del voto en apenas el 2,1 % de los electores (ONPE, 2003).

En el Perú, hasta las elecciones generales de 2006, la multa por no votar era significativa y equivalía al 4 % de la unidad impositiva tributaria (UIT), que en ese año estuvo fijada en 3300 soles. Es decir, los que no votaban debían pagar una multa de 132 soles, equivalente al 26,4 % del sueldo mínimo vital de 500 soles (US$ 155.27) de ese año. El Congreso aprobó la Ley N.° 28859 que condonó las multas anteriores a esa fecha y rebajó el monto de estas².

Un reciente estudio sobre el ausentismo ha encontrado que la reducción de las multas en los distritos más pobres, si bien ha reducido los costos para acceder a los servicios estatales:

Como puede observarse en los cuadros que siguen, ha sido mayor el ausentismo en los distritos rurales bajo estudio que el promedio nacional en los seis últimos procesos electorales nacionales y subnacionales, y con una tendencia creciente sostenida. Hay que anotar que la tendencia se ha mantenido pese a los siguientes factores: la disminución de las multas a partir de 2006, la incorporación de locales de votación de centros poblados que no son capitales distritales, la mejora de las vías de comunicación y la ampliación de la cobertura de medios de comunicación y redes de las TIC (Tabla 1 y Tabla 2).

Se puede comprobar, además, que conforme se baja en la pirámide de ingresos de las familias, el ausentismo crece. Así, por ejemplo, en las elecciones presidenciales y congresales de 2016, en los 25 distritos con mayor cantidad de familias pobres³ (todos de población rural), el nivel de asistencia al acto electoral fue más bajo que el promedio nacional en quince puntos porcentuales (67 % frente al 81,8 %). En otras palabras, mientras en el territorio y el extranjero hubo 18,2 % de ausencia, entre los más pobres del Perú no fue a votar el 33 %.

4. Ciudadanía rural y participación electoral

La ciudadanía supone un nivel mínimo de satisfacción de necesidades básicas, de independencia y autonomía. Supone tiempo libre para informarse de las propuestas de los candidatos y, en consecuencia, decidir el voto. Si el elector vive desinformado porque está concentrado en buscar el sustento diario, estará a merced de las simpatías o antipatías de los más informados de su entorno. Por eso, Sinesio López afirma que «[...] se puede señalar que la pobreza constituye un límite al desarrollo de la ciudadanía [...]. A medida que la pobreza aumenta, la ciudadanía disminuye» (López, 1997, p. 273).

Resulta más o menos evidente que la pobreza es contraria al desarrollo de la ciudadanía social, pero es menos claro que limite o frene el ejercicio de la ciudadanía política. Al contrario, en muchos casos la pobreza es un incentivo para la participación y para exigir que los derechos sean reconocidos. Este ensayo asume la perspectiva de que el ejercicio de la ciudadanía puede modificar la distribución social de los bienes, así como las diferencias de status (Turner, 1993). Debía esperarse que en los distritos de extrema pobreza la participación ciudadana, medida en indicadores electorales, fuera muy baja, pero, como se verá, esto no ha resultado así en todos los casos.

El mapa de la pobreza usado por el BCRP, FONCODES e INEI evalúa solo los factores externos de la pobreza, pero no dice nada de la cultura asociada a necesidades básicas insatisfechas o ingresos monetarios esporádicos, el stress permanente que genera la escasez, las metas vitales y el comportamiento para alcanzarlas. El factor educativo -que es el mejor reflejado en el Índice de Desarrollo Humanono parece influir de manera decisiva en el desempeño de los ciudadanos a la hora de elegir a sus autoridades o representantes.

Otro indicador, como es el Índice de Participación Electoral (IPE), muestra que no hay un reflejo del nivel de bienestar socioeconómico de los electores en su nivel de participación electoral -como indicaría la falacia 'a más bienestar, más ciudadanía'-. Tampoco se constata relación entre el aporte del Estado a la infraestructura -las 'obras' municipalescon esa participación, pues la lógica diría 'a más obras, más satisfacción y participación de los vecinos'. Menos aún revela la relación entre el monto de canon recibido por las municipalidades de los distritos mineros y el desarrollo ciudadano de sus habitantes -'a más inversión minera, más canon y más democracia', sería una conclusión mecánica-. Los datos más bien contradicen esas inferencias.

Por ejemplo, el distrito de San Isidro de Lima, cuyos habitantes son catalogados en el nivel A de ingresos económicos, y que en el 2010 tuvo un presupuesto municipal de 3311 soles por habitante, figuró en el puesto 649 por su nivel de IPE entre los 1639 distritos del país, que era el total ese año. Por su parte, Echarate, un distrito cusqueño de la selva de La Convención, famoso por las ingentes cantidades de ingresos que tiene su municipalidad por el canon del gas y que da un promedio de 6754 soles por habitante, figuró en el puesto 1547 del IPE. En cambio, el distrito de Carabayllo, en Lima, que figura en el estrato V de desnutrición crónica infantil, como muchos distritos de la sierra, y que tuvo un presupuesto municipal de 232 soles por habitante, figura en el segundo puesto nacional por su alto IPE.

Otro dato sorprendente es el de los electores del distrito minero de Santa Bárbara de Carhuacayán, en la provincia de Yauli, que solo tienen un IPE de 2,05, cuando el promedio nacional es de 8,02, y figura en el puesto 1634, pese a que su municipalidad tuvo un presupuesto de 3897 soles para cada uno de sus dos mil habitantes, cifra capaz de satisfacer todas las necesidades básicas de los hogares. Otra municipalidad que se supone ya solucionó las necesidades básicas de su capital distrital, así como las de sus anexos y caseríos, es la de San Marcos, en Huari, Áncash, pues recibe el canon de Antamina. Con sus 31 707 soles per cápita de presupuesto municipal debe haber erradicado la pobreza material, pero el nivel del IPE es inferior al promedio nacional y figura en el puesto 934 del ranking.

En el caso de la participación manifiesta en el pedido de revocatoria del mandato de alcaldes, no ha sido la pobreza que padecen las familias la principal motivadora de la solicitud -pues, entonces, debería haber más pedidos en Huancavelica, Ayacucho, Huánuco o Apurímac-, sino, al parecer, el contraste que grupos de interés locales perciben entre su realidad y la riqueza de posibilidades que ofrece la administración por los alcaldes del canon minero-programas sociales, empleos, etcetera. -. De ahí que hayan sido los distritos de los departamentos de Áncash y Cajamarca los que encabecen el número de distritos en consulta.

En otros casos, particularmente en el sur andino y en zonas de la selva, dado el proceso de descentralización frustrado por la escasez de recursos verdaderamente disponibles, se ha creado un clima de desesperanza por el futuro, en donde la confrontación estalla a cada rato, y en donde hay desconfianza en el Estado y en el sistema democrático.

5. Los votos en blanco y nulos en el mundo rural

No se conoce de otros estudios que hayan confirmado o ampliado la conclusión de la indagación de la ONPE realizada en el 2003 arriba señalada, que registró que apenas un 2 % del ausentismo se debía a una insatisfacción con la política y los políticos; sin embargo, los siguientes datos pueden indicar una respuesta.

En los distritos rurales estudiados, en las elecciones de Gobiernos locales, a diferencia del promedio nacional, se registran mayores porcentajes de votos en blanco que votos nulos, exactamente lo contrario de lo que ocurre con el promedio nacional, como se puede apreciar en el cuadro 3. Además, mientras la cantidad relativa de votos nulos es mayor, no se aparta mucho del promedio nacional, lo que sí sucede con los votos en blanco que duplican, y más, los promedios nacionales. Aunque ambos no entran en el cómputo para determinar la formación de una mayoría, interesa saber que el voto en blanco puede expresar desinterés, desinformación o duda frente a las opciones de candidaturas que tiene el elector. En cambio, los votos nulos -que constituyen la mayor parte de ellospueden deberse a errores al momento de marcar la cédula o a una forma de protestar, ya sea contra uno de los candidatos, contra todos o contra el mismo proceso electoral (Tabla 3).

Para el caso de las Elecciones Generales, en los distritos rurales, los votos en blanco son relativamente más numerosos que en las elecciones municipales, pero no así los votos nulos. Se interpreta aquí que los votos en blanco expresarían más la desinformación y la duda frente a candidatos que no han visto-o tal vez por el descontento con el sistema político ineficaz frente a la resolución de sus carencias-, mientras que los votos nulos se deberían básicamente a errores en el marcado de la cédula. Y, como en el caso de las elecciones locales, los votos en blanco casi duplican al promedio nacional (ver Tabla 4).

Ahora bien, en los 25 distritos más pobres del país -arriba señalados-, en las Elecciones Generales de 2016 los votos en blanco y nulos se dieron en mayor cantidad que el promedio nacional: 35,9 % frente al 17,5 %. Las cifras señalan que, mientras más bajos son los ingresos de las familias, más baja es la participación política y, cuando se da, la poca información a la que acceden motivaría su abstención a la hora de marcar la boleta cuando desconocen a los candidatos.

6. Variación en la participación electoral según proceso

El régimen de voto obligatorio no homogeniza el comportamiento de los electores. En cada elección se pueden apreciar diversas actitudes y comportamientos, según sea la coyuntura política, o el objeto del acto electoral o del nivel de la autoridad o representante que vaya a ser elegido, lo que se expresa en distintos matices estadísticos.

Así, por ejemplo, entre los habitantes del campo, la mayor asistencia de electores en 13 años fue para elegir a los alcaldes; luego, al presidente de la República y los representantes al Congreso; y, por último, a la consulta de revocatoria de mandato de autoridades municipales. Nótese las diferencias de la asistencia a votar con el promedio nacional de electores en la Tabla 5.

La Tabla 5 permite apreciar la diferencia significativa que existe en la concurrencia a las urnas entre los electores rurales y el promedio nacional, tanto en las elecciones presidenciales como en la elección de alcaldes. En el grupo de 75 distritos estudiado, teniendo las mismas multas, hay una distancia de nueve puntos porcentuales de mayor ausentismo rural en las primeras y tan solo de 1,2 % en el caso de las elecciones municipales. En cambio, en las elecciones municipales complementarias -que se hacen tras haberse anulado el procesoo en la elección de alcaldes tras una revocatoria, o de creación de un nuevo distrito, la concurrencia es ligeramente menor (-1,3 %) que en el caso de las elecciones municipales.

Hay, también, una diferencia, a la baja, de 13,3 % en la asistencia a la consulta de revocatoria de alcaldes, probablemente porque se dan en un contexto de mayor tensión y enfrentamiento que en el de una elección y porque las autoridades sometidas a la consulta activamente tratan de influir en sus simpatizantes y ciudadanos en general para que desistan de emitir su voto.

Finalmente, la realización de las Elecciones Congresales Extraordinarias en enero de 2020, separadas de una elección presidencial, por primera vez desde que se tenga noticia, ha permitido apreciar que el desprestigio del Congreso de la República desincentiva la participación ciudadana, a tal punto que en los distritos rurales bajo estudio solo concurrió a votar el 56,7 % de los electores, comparado con el promedio de 73,0 % de asistencia de los electores residentes en el territorio nacional.

Otra explicación del ausentismo en las consultas de revocatoria es que, a partir de la realizada en 2008, las autoridades cuestionadas echaron mano de la mala información para lograr el ausentismo de más de la mitad de los electores para mantenerse en sus puestos. Esa táctica no es antisistémica ni pura reacción emocional ante el cuestionamiento del grupo revocador, pues se basa en considerar que, según el artículo 23.° de la Ley 28421 de diciembre de 2004, «para que proceda la revocatoria deberá haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50 %) de los electores hábiles del padrón».

7. Movilidad de electores y participación electoral

Es interesante anotar que, pese a la presión de la multa, los electores rurales manifiestan sus preferencias y eso ha quedado registrado en las variaciones del padrón. En el examen de lo que sucedió en 30 distritos en los que se realizaron consultas populares de revocatorias entre 2001 y 2013 se puede apreciar que es más notorio el interés por participar en la definición de quién será alcalde, que en concurrir a elegir al presidente de la República, pues el flujo de electores que migran de las ciudades hacia los distritos rurales es mayor en los meses previos a las elecciones municipales que antes de las elecciones generales o las consultas de revocatorias.

Así, estos resultados se pueden confirmar observando los promedios de la evolución del padrón en otros distritos que se muestran en la Tabla 6.

Tabla 6. Variación de padrón de electores en 30 distritos rurales (2001-2013)