[Keyword] Mexican electoral system, political and electoral reforms, political change and transition to democracy, equity in political competition, proportionality in political representation.

[Recibido] 31/03/21 y [Aceptado] 30/04/21

1. Introducción

Este trabajo, producto de un programa de investigación desarrollado por el autor durante las últimas tres décadas, presenta de manera sintética el largo proceso de reformas políticas y electorales que se realizaron en México antes y después de su transición democrática; esto es, entre la segunda mitad de 1970 y la primera mitad de la segunda década del siglo XXI. Ofrece, además, una perspectiva analítica para evaluar el impacto de esas reformas en la estructura y dinámica del sistema de partidos. Presenta, finalmente, una crítica sistemática a la capacidad del sistema electoral para reflejar la pluralidad política que existe en el país, en términos de representación de las diversas opciones políticas en el poder legislativo. El objetivo central del texto consiste en ofrecer una referencia conceptual y analítica para explicar el cambio político que ha vivido México durante un largo periodo histórico y, también, señalar su principal déficit: la falta de una representatividad integral de la pluralidad política.

El argumento principal de este artículo se puede sintetizar de la siguiente manera: en México se logró desmontar un sistema político autoritario y sustituirlo por otro democrático en virtud de que se realizaron un conjunto de reformas políticas y electorales que conformaron la institucionalidad que ha permitido la lucha equitativa por el poder político a través de las elecciones. Eso fue posible, ya que paulatinamente se fue instalando en la sociedad un pluralismo político que antes no existía y que fue propiciando la alternancia en diversos niveles de gobierno. Así, se pasó de un sistema de partido hegemónico a otro plural y competitivo. Ese tránsito implicó un profundo cambio en las reglas de la competencia por el poder político, pero también en la competitividad del sistema de partidos.

La reconstrucción del cambio en las reglas se realiza a partir de la propuesta teórica de Nohlen: el institucionalismo contextualizado (2015, 107-118). Este marco analítico enfatiza la importancia del contexto histórico y cultural en la conformación y aplicación del derecho electoral. Para evaluar el cambio en la competitividad y su impacto en la representación política, se emplean algunos instrumentos de medición convencionales, como el número efectivo de partidos, la concentración, el margen de victoria y un índice de la proporcionalidad de la representación política, desarrollados por los autores que se especifican más adelante. En consecuencia, se puede afirmar que la propuesta metodológica que se desarrolló en este trabajo es mixta, eminentemente cualitativa en el análisis de la evolución de las reglas de la competencia y cuantitativa en el análisis de los cambios en la competitividad y de sus consecuencias sobre el sistema de partidos.

En consecuencia, el artículo se divide en dos partes: la primera reconstruye la historia del reformismo electoral mexicano. La segunda evalúa la evolución de la competitividad. La conclusión es producto de la crítica sistemática de la capacidad del diseño institucional para estructurar la representación política proporcionalmente a partir de la pluralidad política que existe en la sociedad. El principal hallazgo de esta investigación se puede sintetizar de la siguiente manera: las subsecuentes reformas políticas y electorales, acompañadas por la implantación del pluralismo en la sociedad mexicana, permitieron la sustitución pacífica del sistema de partido hegemónico por uno plural y competitivo, a pesar de que la fórmula electoral que se adoptó para la integración mixta de la Cámara de Diputados presenta un claro déficit de proporcionalidad. Estos elementos se pueden agregar al debate académico sobre el cambio político en México. Así, se parte de suponer que el sistema electoral y de partidos se articulan de una forma especial con el sistema de gobierno.

2. Una historia que debe ser contada

Con anterioridad, Nohlen postuló que las tres piezas fundamentales de los sistemas políticos son el sistema de gobierno, el sistema electoral y el sistema de partidos. "Engloban en verdad los elementos substanciales que conforman un sistema político, su estructura y su dinámica" (1996, 21). Son, desde cierto punto de vista, los engranes en los que se procesan las demandas y apoyos (inputs) del sistema político (la caja negra de Easton), para producir las respuestas y políticas públicas (outputs). Y siempre reciben la retroalimentación correspondiente (Easton 1969, 221).

Las reformas políticas y electorales forman parte de esas interacciones entre el sistema político y su medio ambiente. Pueden modificar el sistema de gobierno, cambian, de tanto en tanto, las reglas con las que se lleva a cabo la competencia por el poder político y tienen consecuencias sobre la conformación y dinámica competitiva del sistema de partidos. Las razones para llevar a cabo esas reformas son siempre diversas. En ocasiones, son producto de presiones desde la sociedad civil; en otras surgen de negociaciones entre los gobiernos y las fuerzas políticas; en muy contadas ocasiones atienden las sugerencias de las y los expertos y de las autoridades electorales. Los procesos de reforma son, más o menos, homogéneos: alguien (desde el Poder Ejecutivo o como parte de un grupo legislativo) presenta una iniciativa, que pasa por el proceso de dictamen y, finalmente, es aprobada (normalmente, con no pocas modificaciones producto de la negociación política entre los grupos parlamentarios).

En México se han realizado gran cantidad de reformas políticas y electorales desde que se promulgó la Constitución de 1917, aún vigente. Esas reformas implicaron cambios sustantivos a diversos artículos constitucionales, y la derogación y promulgación de códigos y leyes electorales. El reformismo electoral mexicano se aceleró después de que en 1976 aconteció lo que no había sucedido desde la discutida elección presidencial de 1928. Ese año, uno de los generales triunfadores de la revolución (que produjo la Constitución del 17 y prohibió la reelección presidencial) intentó reelegirse (luego de haber sido presidente de 1920 a 1924 y de que había modificado la redacción constitucional original para permitir la reelección presidencial no inmediata). El general Álvaro Obregón fue candidato único y, una vez declarado presidente electo, fue asesinado. Casi cincuenta años después, de nueva cuenta, se presentó solo un candidato a la presidencia de la República.

Evidentemente, las causas de esa candidatura única no fueron las mismas que en 1928. Durante el periodo que medió entre esas dos elecciones se conformó un sistema de partido hegemónico que dominó la vida política del país hasta finales del siglo XX. Ese sistema de partidos fue citado en la tipología de Sartori, como un clásico ejemplo del sistema de partido hegemónico-pragmático (1976, 281). Un partido muy fuerte, el Revolucionario Institucional (PRI), que estaba rodeado de partidos muy débiles, que acudían a las elecciones sin posibilidades reales de ganar el poder político: los partidos Acción Nacional (PAN), Popular Socialista (PPS) y Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM). El PPS y el PARM, por diversos motivos y a partir de argumentaciones diferentes, hicieron tradición al usar una figura que estaba vigente en la legislación electoral (la candidatura común, que se producía cuando una persona era postulada por dos o más partidos, sin que entre ellos existiera una alianza) para apoyar al candidato presidencial del PRI. En consecuencia, durante varias elecciones (después de 1952, como se muestra más adelante), el PAN fue el único que postuló un candidato diferente al del PRI. En 1976, PPS y PARM no faltaron a su tradición, y el PAN vivió una aguda crisis interna que le impidió postular a su candidato presidencial.

En esa elección se desvaneció la fachada democrática que cubría a un sistema fundamentalmente autoritario. Quedó claro que las oposiciones eran ornamentales y que las elecciones no servían para decidir gobernantes ni para dotarlos de un determinado mandato para ejercer sus funciones. La administración producto de esa elección se dio cuenta de que era necesario cambiar significativamente las reglas del juego: ampliar el número de opciones partidarias y dar acceso a los órganos legislativos. El problema de la debilidad de la oposición, en realidad, no era nuevo. Se había intentado resolver, en 1963, con un ingenioso procedimiento denominado diputados de partido. En un sistema de elección de legisladoras y legisladores por mayoría relativa en distritos uninominales, se estableció que a los partidos que obtuvieran más del 2,5% de la votación nacional se le otorgarían 5 diputaciones y una más, por cada medio punto porcentual en el que su votación superase ese umbral, hasta un total de 20 diputaciones por partido. Pasaban a ocupar esas diputaciones los candidatos distritales que aun perdiendo habían obtenido los más altos porcentajes de votación en sus partidos. Evidentemente, el partido mayoritario queda excluido de esa distribución.¹ El sistema se aplicó de 1964 a 1976 (con pequeñas adecuaciones), pero no logró fortalecer a las oposiciones.

Por ese motivo, la reforma política y electoral de 1977 llevó a los partidos al texto constitucional (los definió como entidades de interés público), los dotó de derechos y obligaciones, propició el registro de nuevos partidos y modificó la fórmula de integración de la Cámara de Diputados.² A partir de entonces en México existe un sistema mixto de elección de diputadas y diputados. 300 diputaciones se eligen en sendos distritos uninominales por mayoría relativa. Un segundo segmento de 200 diputaciones se elige por representación proporcional en cinco circunscripciones plurinominales. El umbral para participar en esa distribución es de 3%³ de la votación nacional. La fórmula original (la de 1977) era de solo 100 curules y estas estaban reservadas (como las diputaciones de partido) para las oposiciones. El umbral era de 1,5% de la votación. El ciudadano o la ciudadana recibía dos boletas. En la primera para expresar su preferencia por la candidata o el candidato en la elección distrital y, en la otra, para votar por la lista de candidatas y candidatos a diputados plurinominales del partido de su preferencia.

Ese sistema se aplicó sin mayores problemas en las elecciones de 1979 y 1982. Mientras tanto se registraron nuevos partidos a partir de una ingeniosa fórmula de registro condicionado al resultado de la elección. Los grupos que querían convertirse en partidos debían cubrir requisitos mínimos (tener una declaración de principios, un programa de acción y unos estatutos y poder demostrar activismo político durante los cuatro años anteriores) para participar en la siguiente elección. Si alcanzaban el umbral del 1,5% de la votación, su registro se hacía definitivo y además tenían derecho a participar en la distribución de las 100 diputaciones plurinominales. Por ese motivo, en la elección de 1985, el número de partidos reconocidos legalmente se había duplicado. Acudieron a esa elección nueve partidos políticos nacionales; ocho con registro definitivo (cuatro lo había revalidado en las elecciones de 1979 y 1982) y uno con registro condicionado al resultado electoral. En esa elección, el sistema de dos boletas hizo crisis. Se detectó en algunos estados de la República un diferencial no menor entre los votos obtenidos por el PRI en las elecciones uninominales y los obtenidos en las boletas plurinominales. Esa diferencia beneficiaba significativamente a los antiguos partidos no aliados del PRI, pero que hacían suya la candidatura presidencial de ese partido (el PPS y el PARM), y a uno de los partidos de nueva creación: el Socialista de los Trabajadores (PST), que había obtenido su registro en 1979. La mecánica era relativamente sencilla: una parte importante de los votantes del PRI en lugar de desperdiciar su segunda boleta, al votar por ese partido que no participaría en la distribución de las diputaciones plurinominales, le daban su voto al PPS, al PARM o al PST. De esa manera, esos partidos elevaban su porcentaje de votación y, en consecuencia, el número de diputaciones plurinominales que les correspondían.

Los otros partidos de oposición (cinco en total) protestaron ante lo que les parecía un abuso del PRI, pues argumentaban que el aparato corporativo de ese partido le permitía ganar la mayoría de los escaños y modular el tamaño de las bancadas opositoras. Exigieron, en consecuencia, una nueva reforma política y electoral. Esa reforma se realizó en 1986. Se incrementó el número de diputaciones plurinominales a 200 y se abrió la posibilidad de que todos los partidos participaran en su distribución. Ahora los ciudadanos utilizarían una sola boleta para elegir diputaciones. En el frente estarían los nombres de las y los candidatos uninominales y en el reverso las listas registradas por cada partido. El umbral para participar en la distribución de diputaciones plurinominales se mantuvo en el 1,5% del total de la votación. La participación del partido mayoritario en la distribución de plurinominales se abrió en dos variantes: 1) Si ningún partido alcanzaba, con sus triunfos uninominales, la mayoría de las curules (251), al partido con más triunfos distritales se le entregarían diputaciones plurinominales hasta alcanzar la mayoría (a esto se le llamó en los medios políticos y periodísticos: cláusula de gobernabilidad). 2) En el caso de que el partido más votado alcanzara una proporción de curules (con sus triunfos uninominales) inferior a la proporción de su votación, se le asignarían diputaciones plurinominales hasta igualar ambas proporciones (esto provocaba, de alguna manera, una representación proporcional integral, ya que el resto de los partidos también tendrían una proporción de diputaciones equivalente a la proporción de los votos obtenidos, en conjunto).⁴

La reforma también incluyó una recomposición de la Comisión Federal Electoral (CFE), órgano creado en los años cuarenta del siglo XX para hacerse cargo de la organización y vigilancia de las elecciones presidenciales, del Senado y de las diputaciones federales. Esa comisión era presidida por el secretario de Gobernación (equivalente a la figura de ministro del Interior, en varios países latinoamericanos). Formaban parte de esta, con voz y voto, un senador y un diputado (electos por mayoría en la cámara correspondiente) y un representante de cada uno de los partidos con registro definitivo. Ese órgano era responsable de elaborar el listado de votantes, de dividir el territorio en distritos electorales, de determinar los lugares para la ubicación de las mesas de votación (en México ha prevalecido la idea de llevarlas lo más cerca posible del domicilio de los votantes, por lo que no existe concentración de mesas en centros de votación, como en otros países latinoamericanos) y de designar a los ciudadanos encargados de identificar a los electores, recibir los votos, contarlos y levantar las actas correspondientes. El padrón electoral se elaboraba en una dirección del Registro Nacional de Electores y sus operadores eran los únicos empleados permanentes de la CFE. El resto de las tareas la realizaban estructuras que se conformaban cada tres años (para cada elección federal) en las 32 entidades y en los 300 distritos electorales uninominales. Esos órganos desconcentrados también estaban conformados por tres empleados y un representante de cada uno de los partidos.

Como fácilmente se puede deducir, la toma de decisiones estaba totalmente controlada por el gobierno y el PRI en la CFE, y en los órganos locales y distritales. Hasta 1976, a la mesa de la CFE se sentaban el secretario de Gobernación, un senador, un diputado (todos del PRI), un representante del PRI, uno del PAN, uno del PPS y otro del PARM (estos últimos, como antes se señaló, no aliados del PRI). Es decir, el partido en el gobierno tenía cuatro votos seguros, dos más de sus no aliados y, posiblemente, uno en contra de todas las decisiones sustantivas para la organización de los comicios. El incremento en registro de partidos políticos fue alterando ese equilibrio de fuerzas. Ya para 1985, el PRI continuaba teniendo seguros solo cuatro votos; los tres de sus no aliados no eran seguros y con el opositor PAN podían votar hasta otros cuatro representantes de partidos de oposición. Por ese motivo, la reforma de 1986 incluyó una nueva conformación de la CFE por representación proporcional. Se mantuvieron el secretario o secretaria de Gobernación, el senador o senadora y el diputado o diputada, pero los partidos quedaron representados según su fuerza electoral: 16 representantes del partido mayoritario; 5 de la segunda fuerza; 2 de la tercera y 1 por cada uno del resto de los partidos con registro. Así, los opositores podían llegar a 12 votos; si lograban convencer con sus argumentos al secretario o secretaria de Gobernación, al senador o senadora y al diputado o diputada, llegaban a 15, lo que era intrascendente, pues el PRI tenía 16.

La molestia y las críticas a esta alevosa conformación del órgano electoral fue uno de los ingredientes de la compleja elección presidencial de 1988 y de la crisis política que se derivó de ella. El otro componente (quizá el más importante) fue la ruptura de la unidad que, no sin dificultades, había alcanzado el PRI en la década de los años cincuenta del siglo XX. Hasta la elección de 1952, no faltó el miembro de ese partido que se encontraba inconforme con la designación del candidato presidencial, abandonaba a esa organización y se presentaba como candidato de algún o algunos partidos opositores efímeros. En muchos casos, esos candidatos fueron los opositores más fuertes y con frecuencia alegaban que su derrota era producto de un fraude cometido por el gobierno y su partido. Ese patrón se repitió en 1988. Un miembro del PRI, inconforme con la designación del candidato presidencial de ese partido, salió y logró la candidatura común de los tres partidos no aliados del PRI: el PPS, el PARM y el PST (ahora con la oportuna etiqueta de Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional: PFCRN). Además, logró la adhesión de otro partido un par de meses antes de la jornada electoral (el Partido Mexicano Socialista; evolución por fusiones del Partido Comunista Mexicano, que obtuvo su registro en 1979). Fue el adversario más fuerte, pues logró desplazar a la oposición tradicional del PAN al tercer lugar, y argumentó fraude electoral en lugar de reconocer su derrota.

Esa percepción, compartida por un amplio sector de la sociedad, obligó a realizar una nueva reforma política y electoral. Esta se concretó en 1990, e incluyó cambios constitucionales, un nuevo código electoral y el surgimiento de un órgano electoral dotado de autonomía y orientado hacia la construcción de un servicio profesional electoral imparcial. De nueva cuenta se modificó la fórmula de conformación de la Cámara de Diputados. Se mantuvo la relación de 300 electos por mayoría y 200 por representación proporcional, pero se estableció que ningún partido podría tener más de 350 diputaciones (o sea, más del 70% del total). Se modificó la cláusula de gobernabilidad en los siguientes términos: si ningún partido obtenía la mayoría de las diputaciones (251), al que superara el 35% de la votación, se le otorgaría diputaciones plurinominales hasta que alcanzara la mayoría y una diputación más por cada medio punto porcentual en la que su votación superase el 35% del total. El umbral para participar en la distribución de representación proporcional se mantuvo en el 1,5% del total de la votación.⁵ Dejó de existir, en consecuencia, la posibilidad de que se produjera una representación proporcional integral, que estaba incluida en la fórmula anterior. Esa fórmula se aplicó en las elecciones de diputaciones federales en 1991, en las que el PRI tuvo una destacada recuperación respecto de la votación obtenida tres años antes. Quizá por ese motivo aceptó una reforma en 1993 que disminuyó el tope de diputaciones que podría obtener un mismo partido. Se estableció que aquel partido que obtuviera más del 60% de la votación podrá alcanzar hasta 315 diputaciones (el 60% del total); mientras que, si obtenía menos del 60% de la votación, tendría derecho a 300 diputaciones, electas por ambos principios (el 60% de total).⁶ Ahí empezó una especie de tope a la sobrerrepresentación del partido mayoritario, que se ha mantenido formalmente hasta la actualidad.

La creación del Instituto Federal Electoral (IFE), con un Consejo General en el que ninguna fuerza política podría tener mayoría (por la participación de unas y unos Consejeros Magistrados, electos por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados) y de su servicio profesional electoral, pavimentaron la ruta para asegurar la realización de elecciones imparciales. Posteriores reformas (en 1994, 1996 y 2007) consolidaron la autonomía del IFE y abrieron las condiciones de equidad en la competencia. Eso a partir de un generoso sistema de financiamiento público para los partidos políticos y del acceso gratuito a la radio y la televisión para la difusión masiva de las campañas electorales.

La fórmula de integración de la Cámara de Diputados también se modificó en 1996. Esa reforma fue posterior a la elección presidencial de 1994: la inmediata posterior a la de 1988, la primera que organizó el IFE y la que se llevó a cabo en un enrarecido ambiente político. El primero de enero de ese año, un grupo extenso de pobladores originales del estado de Chiapas (en México aún denominados como indígenas), organizados en un Frente Zapatista de Liberación Nacional (en remembranza a Emiliano Zapata, caudillo de la lucha campesina durante la revolución de principios de siglo), le declararon la guerra al Estado mexicano. En esa fecha entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, negociado por el gobierno mexicano y los de los Estados Unidos de América y Canadá. Tratado que se presumía significaría un importante aliciente para atraer inversiones extranjeras a México, ante la posibilidad de ofrecer productos en un mercado amplio, integrado y sin aranceles. No obstante, el levantamiento zapatista dejaba ver que los pueblos originarios del sur del país no estaban incluidos en esa ecuación de modernización económica.

El gobierno reaccionó de inmediato y propuso a todos los partidos políticos hacer reformas que permitieran llevar a buen puerto el proceso electoral que ya estaba en marcha. En ese marco se sustituyó a las y los Consejeros Magistrados del IFE (todas y todos ejercían el Derecho y se percibía que eran demasiado formalistas, según la opinión de opositores) por Consejeras y Consejeros Ciudadanos (también electos por dos tercios de las y los diputados, pero de diversas profesiones y trayectorias políticas y ciudadanas). Esta medida fortaleció, en 1994, la autonomía del IFE. Por si hicieran falta elementos para tensar el ambiente de la elección, en marzo de 1994 fue asesinado el candidato presidencial del PRI. Su apresurada sustitución puso en la candidatura a una persona que ya habiendo sido electo como presidente de la República reconoció que el proceso había sido legal, pero no equitativo y se propuso hacer una reforma definitiva al sistema electoral mexicano.

Esa fue la reforma de 1996. Aprobada, a nivel constitucional, con el apoyo de todos los grupos parlamentarios de los partidos políticos. Además de que se estableció un generoso sistema de financiamiento público para los partidos, se otorgó la autonomía plena al IFE (pues el secretario de Gobernación, finalmente, dejó el cargo de presidente de su Consejo General y fue sustituido por una ciudadana o ciudadano electo por la mayoría calificada de las y los diputados). También se modificó la fórmula de integración de la Cámara de Diputados y dejó de existir la cláusula de gobernabilidad. Se mantuvo la relación de 300 diputaciones uninominales y 200 plurinominales, pero se elevó el umbral de distribución al 2% del total de la votación. El cambio más relevante fue que se determinó que ningún partido podría tener más de 300 diputadas o diputados, electos por ambos principios, y se estableció un tope a la sobrerrepresentación de los partidos de 8 puntos porcentuales. Esto significa que ningún partido podrá tener un grupo parlamentario integrado por una proporción de diputados o diputadas superior al 8% de su proporción de votos. El resto de los elementos técnicos de la fórmula de distribución no se modificaron: 5 circunscripciones plurinominales, y distribución por cociente simple y resto mayor en cada una de ellas.⁷

Con ese sistema se llevaron a cabo las elecciones de diputaciones de 1997, en las que el PRI perdió por primera vez la mayoría en la Cámara de Diputados. Ese hecho evidenció que había quedado atrás el sistema de partido hegemónico, quizá desde 1994, para dejar su lugar a uno de pluralismo moderado, con tres partidos competitivos y un conjunto fluctuante de partidos con capacidad de competencia en ciertas regiones del país. En esa ocasión, en 1997, también se eligió por primera vez al jefe de Gobierno del Distrito Federal. Hasta entonces, la capital de la República había sido gobernada por un regente nombrado por el presidente. El partido que surgió del movimiento articulado por la candidatura opositora de 1988 (el Partido de la Revolución Democrática: PRD) ganó esa elección, lo que también significó una importante derrota para el PRI. En 2000, como se sabe, se produjo la primera alternancia en la presidencia de la República.

En ese periodo, de 1994 a 2000, también se realizaron reformas que impactaron al sistema de gobierno en México. A la mencionada autonomía plena del IFE, se sumaron la del Banco de México (creado como banco central desde 1925, pero que alcanzó su autonomía, para determinar la política monetaria, por reforma constitucional en abril de 1994) y la de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (creada por decreto presidencial en 1992 y con autonomía constitucional otorgada en septiembre de 1999). También se realizó una reforma al poder judicial, que si bien fue polémica (redujo el término vitalicio de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a 15 años y el número de estos de 26 a 11), fortaleció la autonomía de ese poder del Estado. Esos fueron algunos de los elementos que se sumaron a las modificaciones en el sistema electoral para acotar el presidencialismo que caracterizó al periodo de sistema hegemónico que se vivió en México.

3. Elementos para el análisis del cambio político

Ese proceso de cambio político en México se ha denominado (por economía del lenguaje) transición a la democracia. Merino (2004) y Woldenberg (2012) ofrecen un par de perspectivas analíticas muy interesantes. La primera enfatiza el paulatino, pero consistente cambio en las preferencias electorales de las y los ciudadanos mexicanos, lo que terminó por implantar el pluralismo político en el país; mientras que la segunda llama la atención sobre los complejos procesos de negociación que se llevaron a cabo para realizar los cambios institucionales que permitieron que el pluralismo poblara todas las instancias del poder público. En muy pocas palabras, se puede decir que se trata de sendas explicaciones de la transición votada y la transición pactada. Lo cierto es que ambas perspectivas aportan elementos para entender ese complejo proceso. Un partido muy poderoso fue aceptando lentamente el cambio en las instituciones, mientras que el pluralismo, también pausadamente, se fue implantando en la sociedad y se fue expresando políticamente. Eso permitió que pacíficamente el sistema hegemónico fuese sustituido por el pluralismo moderado que se ha desarrollado desde finales del siglo XX y a lo largo del XXI. Ese proceso difiere de los que dieron pie a la teoría de la transición democrática. Primero, porque México no dejó atrás una dictadura; segundo, por lo largo y paulatino del proceso.

¿Cómo se produjo ese cambio? Algunos elementos ya se señalaron. El sistema de gobierno se transformó: de un presidencialismo ilimitado a una presidencia acotada constitucional y políticamente.⁸ El sistema electoral dio un vuelco de 180 grados. Las elecciones dejaron de ser organizadas por el gobierno y su partido, y ahora son ejecutadas por un órgano constitucional autónomo, imparcial y profesional.⁹ Además, el sistema de financiamiento público y el acceso gratuito a la radio y la televisión, para los partidos y candidatos, introdujo elementos de equidad en la contienda que eran impensables en el sistema hegemónico. Finalmente, con su voto las y los ciudadanos fueron moldeando los términos de la competencia entre los partidos políticos, en un sistema plural y competitivo. De eso trata el resto de esta sección.

Véase cómo se comportó la competitividad política a lo largo del periodo de cambio democrático. La Tabla 1 muestra cinco indicadores que permiten realizar ese análisis. La participación electoral es un indicador básico y su fórmula de cálculo es elemental: el total de votos emitidos sobre la totalidad de las y los ciudadanos incluidos en el listado nominal de electores.¹⁰ La fragmentación (Rae 1967) indica la dispersión de las preferencias electorales emitidas como votos.¹¹ El número efectivo de partidos (NEP; Laakso y Taagepera 1979) muestra cuántas de las opciones incluidas en la boleta son competitivas.12 La concentración (Rae 1967) indica el porcentaje de votos que obtienen, en una elección determinada, la primera y segunda fuerzas electorales.¹³ Finalmente, el margen de victoria (MV; Valdés Zurita 1993) muestra la diferencia porcentual de votos obtenidos por la primera y la segunda fuerza electoral.¹⁴

En la norma, se logró un aceptable equilibrio con la fórmula pactada en la reforma de 1996. Estos fueron sus principales ingredientes: 1) 300 diputaciones electas por mayoría relativa en sendos distritos uninominales. 2) 200 diputaciones electas por representación proporcional en 5 circunscripciones plurinominales. 3) Fórmula de cociente simple y resto mayor para la asignación de las diputaciones plurinominales. 4) Tope de 300 diputaciones electas por ambos principios y de 8 puntos porcentuales de sobrerrepresentación para el partido mayoritario. En virtud de que, en 1997, el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados y de que se fortaleció la implantación del pluralismo, desde entonces y hasta 2018, ninguno de los partidos que ganó la presidencia logró obtener mayoría en ese órgano legislativo y nunca se aplicaron los referidos topes. La Tabla 2 muestra esa información. En la última columna hay un índice de proporcionalidad de la representación política. Rose (1984) lo empleó para evaluar las diferencias en la proporcionalidad producida por las fórmulas de mayoría y las de proporcionalidad, ya que, como se sabe, las primeras tienden a sobrerrepresentar al partido mayoritario, mientras que las segundas corrigen ese sesgo, pero no absolutamente, puesto que siempre quedarán sin representación los partidos que no alcancen la votación necesaria para participar en la distribución de curules. La fórmula de cálculo de indicador es (Ecuación 1):

Ecuación 1

La Tabla 2 muestra que al inicio del periodo de estudio y, a pesar de la cláusula de gobernabilidad, la proporcionalidad que arrojaba el sistema mixto era cercana a la estimada para los sistemas de representación proporcional. Esto, además, a pesar de que el sistema mexicano siempre ha tenido dominancia mayoritaria: producto de las 300 diputaciones uninominales, frente a las 200 plurinominales. Otro dato que llama la atención es que en todos los casos la elección presidencial muestra un ligero decrecimiento en la proporcionalidad respecto de la intermedia anterior. Esto se puede deber a que las elecciones de diputaciones han sido más partidarias que las presidenciales, en las que tienen un mayor protagonismo las campañas de los candidatos presidenciales. Finalmente, en términos de los datos, se debe constatar que durante el periodo se registra una caída de 10 puntos en el indicador de proporcionalidad, lo que lo aleja del promedio calculado para los sistemas de representación proporcional y lo sitúa por debajo del promedio de los sistemas de mayoría. Esto último es muy relevante, sobre todo, en virtud de que la tendencia se agudizó luego de la elección de 2006 y se aceleró en las últimas dos elecciones del periodo. Esta situación se explica por la confluencia de dos fenómenos. Por un lado, el incremento de la tendencia a conformar coaliciones por parte de los partidos políticos. Esa tendencia llegó a su máxima expresión en 2018, cuando los nueve partidos legalmente reconocidos se agruparon en tres alianzas, cada una integrada por tres partidos: JHH, Morena, PT y PES; Frente por México, PAN, PRD y MC; Primero México, PRI, PVEM y NA.

El segundo elemento, que también tiene que ver con las coaliciones, se derivó de la reforma de 2007. Hasta entonces, las alianzas firmaban un convenio en el que se establecía la distribución proporcional de los votos, se identificaba a los candidatos como miembros de cada uno de los partidos coaligados y los emblemas de los partidos aparecían juntos en un mismo recuadro de la boleta electoral. De tal suerte que el cómputo de los votos se había agregado para toda la coalición. No obstante, era posible observar las reglas que imponen topes a la representación de los partidos, ya que en los términos del convenio se asignaban las diputaciones a cada partido y no a la coalición. La reforma de 2007 atendió un reclamo de algunos especialistas y de miembros de la sociedad civil; en el sentido de que se pudiera conocer con exactitud cuántos votos recibe cada partido, independientemente de si su participación es en coalición o no. Se estableció que cada partido aparecería con su emblema en un recuadro específico de la boleta de votación y que en el cómputo los votos se agregarían, en su caso, a la coalición. Esta solución, no obstante, provocó un nuevo problema: los partidos grandes podían postular candidatos a través de sus aliados y de esa manera rebasar los topes de sobrerrepresentación. Sucedió en las tres elecciones subsecuentes, y en todos los casos el partido beneficiado por la sobrerrepresentación fue el más votado: por 2,6% en 2009, 2,7% en 2012 y 3,2% en 2015. Esa circunstancia volvió a ocurrir en 2018, pero en esta ocasión la sobrerrepresentación llegó a 18 puntos porcentuales; o sea, 10 más de los permitidos por la Constitución.

Esa circunstancia es más alarmante cuando se observa no la asignación de curules que realizó el INE, sino la conformación real de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados. A Morena, el INE le asignó 191 diputaciones; pero su grupo se conformó por 255 diputadas y diputados; al PT se le distribuyeron 61 curules, pero su grupo se integró con 28; el PES ganó las diputaciones en 56 distritos, y no obtuvo diputaciones plurinominales, ya que no alcanzó el umbral del 3% de la votación; pero su grupo parlamentario quedó conformado por 30 diputadas y diputados. Por ese motivo, luego de calcular el IR con esa información, su disminución es aún mayor. Resulta evidente que un número no menor de diputadas y diputados de Morena llegaron a la representación legislativa como candidatos de sus partidos aliados y que eso provocó una nueva violación, de mayor magnitud, a la norma constitucional llamada a moderar la sobrerrepresentación de los partidos políticos. Será necesario, en consecuencia, volver al debate sobre la fórmula de conformación de la Cámara de Diputados, puesto que la evidencia del fraude a la ley no legitima a la representación política electa a partir de las reglas acordadas por todas las fuerzas políticas.

De esta manera, este trabajo logra mostrar que, desde la perspectiva del institucionalismo contextualizado, es posible reconstruir los principales ejes de las reformas políticas y electorales que propiciaron y acompañaron el cambio político en México. Además, el artículo demuestra que, usando las herramientas convencionales para analizar el funcionamiento de los sistemas de partidos, se puede explicar la implantación del pluralismo político en la sociedad mexicana desde finales del siglo XX. Cambios en las reglas de la competencia y en la competitividad explican, suficientemente, el proceso de transformación del sistema de partido hegemónico-pragmático en otro plural y competitivo. No obstante, han surgido nuevos problemas. La fórmula mixta para la integración de la Cámara de Diputados no ofrece resultados tan proporcionales como debiera esperarse de un sistema que incluye dos quintos de las diputaciones electas en circunscripciones con una magnitud distrital elevada (40 curules en cada una de las 5). Ese déficit se puede resolver con un sistema integral de representación proporcional, en el cual la mitad de las curules se ganen en distritos uninominales y la otra mitad, en amplias circunscripciones plurinominales. Los detalles técnicos para construir esa fórmula debieran elaborarse a partir de investigaciones comparadas y teniendo en mente el contexto en el que se elaborarán y aplicarán.

Referencias bibliográficas

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Notas

1. Reforma al artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 22 de junio de 1963.

2. Reforma a los artículos 41, 52, 53 y 54, entre otros, de la CPEUM, publicada en el DOF el 6 de diciembre de 1977.

3. Ese umbral está vigente desde la reforma constitucional de 2007.

4. Reforma a los artículos 53 y 54 de la CPEUM, publicada en el DOF el 15 de diciembre de 1986.

5. Reforma al artículo 54 de la CPEUM, publicada en el DOF el 6 de abril de 1990.

6. Reforma al artículo 54 de la CPEUM, publicada el 3 de septiembre de 1993 y Fe de erratas publicada el 6 del mismo mes y año.

7. Reforma a los artículos 41 y 54 de la CPEUM, publicada en el DOF el 22 de agosto de 1996.

8. Véase Salazar 2017.

9. Véanse Becerra, Salazar y Woldenberg (1997 y 2000), y Peschard 2010.

10. Se debe tomar en cuenta que en México el voto es obligado, pero no existe sanción en la legislación para las y los ciudadanos que no cumplen con esa obligación.

11. Su fórmula de cálculo es 1-Σpi ; donde "p" es la proporción de votos obtenida por cada una de las opciones incluidas en la boleta electora.

12. Su fórmula de cálculo es 1/Σpi ; donde "p" es la proporción de votos obtenida por cada una de las opciones incluidas en la boleta electora.

13. Su fórmula de cálculo es (V1+V2)/VT; donde V1 es la votación obtenida por la primera fuerza, V2 es la votación obtenida por la segunda fuerza y VT es la votación total.

14. Su fórmula de cálculo es (V1-V2)/VT; donde V1 es la votación obtenida por la primera fuerza, V2 es la votación obtenida por la segunda fuerza y VT es la votación total.

15. Alianza por el Cambio: Coalición conformada por el PAN y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM).

16. Alianza por Todos: Coalición conformada por el PRI y el PVEM.

17. Por el bien de Todos: Coalición conformada por el PRD, el Partido del Trabajo (PT) y Convergencia.

18. Alianza por México: Coalición conformada por el PRD, el PT y Convergencia.

19. Alianza por México: Coalición conformada por el PRI y el PVEM.

20. Originalmente eran las siglas de Movimiento de Regeneración Nacional. Al obtener su registro mantuvo el nombre del partido, sin el desglose de las siglas.

21. Vigente desde el siglo XIX a semejanza de la Constitución de Cádiz.

22. Nueva Alianza.

23. Alternativa Social Demócrata y Campesina.

24. Convergencia.

25. Movimiento Ciudadano, nueva denominación de Convergencia.

26. Partido Encuentro Social.

27. Juntos Haremos Historia, coalición conformada por Morena, PT y PES.

28. Calculado a partir de la asignación de diputaciones efectuada por el INE.

29. Calculado a partir de la conformación de los grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados, septiembre de 2018